Metropoliten alanlarda yerel kamu hizmetlerinin sunulmasında optimizasyon (Konut alanlarında servis birimi olarak mahallenin değerlendirilmesi)

Abstract

ÖZET; METROPOLİTEN ALANLARDA YEREL KAMU HİZMETLERİNİN SUNULMASINDA OPTİMİZASYON: KONUT ALANLARINDA SERVİS BİRİMİ OLARAK MAHALLENİN DEĞERLENDİRİLMESİ Günümüzde giderek çeşitlenen kentsel kamu hizmetlerinin sunumu, gelişmekte olan metropoller için önemli bir sorunsaldır. Büyük nüfus içeren ve büyük alana yayılmış metropollerde, kullanıcılara `hangi hizmetin, kim tarafından, hangi coğrafi sınırlar içinde ve nasıl sunulacağı` sorulan uygulamada çoğu zaman cevapsız kalmaktadır. Sorunsalın temelinde ise kentsel kamu sektörünün iki boyutlu yapısı yatmaktadır: Bunlardan ilki dikey yapıdır ve yönetimler arası hiyerarşiyi konu eder. İkincisi ise mekan ve yerseçimi ile ilgili yatay boyuttur. Sözü edilen dikey yapı, (kent ekonomisinde mali dengesizlik problemi olarak da adlandırılmaktadır) hiyerarşik düzen içinde yer alan yönetimlerin, yetki ve gelirler yönünden tüm sistem içinde ters eşleşmelerinin ürünüdür. Burada vurgulanan kamu hizmetlerini sunan yönetim kademesinin üstlendiği servislerle, gelir ve giderleri üzerine kurulu bütçesi arasındaki dengesizliktir. Yatay yapı ise, mekana yönelik temel iki problemi içermektedir: Birinci problem, kaynaklar ve ihtiyaçların mekan üzerinde farklı yerlerde bulunması ve potansiyel yararlanıcıların kamu hizmetlerinin sunumunu (toplu tüketim yaklaşımı çerçevesinde) rededemez oluşu biçiminde tanımlanabilir. Daha açık bir anlatımla, kamu ekonomisinin doğası gereği hizmetten yararlanmayan bireyler de (vergi gibi dolaylı yollardan) bu harcamalara katılmak zorundadırlar. Doğrudan mekan ile ilgili diğer bir problem ise, fonksiyonlar ile yerel ölçekteki yetki sınırları arasındaki uyumsuzluktur, diğer bir deyişle, rasgele, verimsiz ve irrasyonel servis sınırlarının oluşmuş olmasıdır (HEILBRUN, 1974). Yapılan araştırma ve gözlemler, ülkemizde kentsel kamu hizmetlerinin başlıca üreticisi konumunda olan yerel yönetimlerin coğrafi sınırlarının, hizmet, nüfus ve yoğunluk üçlü ilişkisinin optimizasyonuna uygun olmadığı sonucunu ortaya koymaktadır. Kısacası, kamu hizmetlerine ilişkin yerel sınırlar oluşturulurken ölçek ekonomilerinin` ne derecede göz önüne alındığı şüphelidir. Bu durumda oluşan negatif dışsallıklar sonucu, kullanıcılar sunulan hizmetlerden maksimum tatmini sağlayamamaktadır. Buradan hareketle bu çalışma, Habitat II Ulusal Rapor ve Eylem Planı'nda belirtilen `yerel yönetimlerin kapasitelerinin geliştirilmesi ve yapabilir kılınması ` ilkesini, kentsel kamu hizmetlerinin sunumu bağlamında yorumlayarak, yerel ölçekte en küçük birim olarak mahallenin alınacağı yeniden yapılanma sürecine katkıda bulunmayı ve öneriler getirmeyi amaçlamaktadır. *Bu tür özel terimler bölüm 4.2'de detaylı biçimde açıklanmıştır.Kaynak araştırmasına dayalı gerçekleştirilen çalışmanın ilk yansında, tarihsel süreç içinde kamu hizmetlerinin sunumu bağlamında incelenen `mahalle`, Osmanlı Dönemi'nde kenti tanımlamaya yönelik sosyo-fiziksel bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır (KUBAN, 1990). Katılım ve yerel demokrasiyi kısmen mümkün kılan Osmanlı mahallesi, kendisi için kentsel kamu hizmeti üretebilen önemli bir birimdir. Bu noktada mahalle ölçeğinde yerel sınırlar ve mahalle yoğunlukları, Osmanlı toplumunun (kamu hizmeti üretimine yönelik) örgütlenebilme ve `kent yaşamına` katılma becerisi ölçüsünde kendiliğinden oluşmuştur. Günümüzde ise mahalle tüm bu özelliklerini yitirmiş, hukuksal çerçeve içinde `belirsiz` kılınarak rasgele oluşan sınırlan ile yalnızca harita üzerinde var olan bir birim haline gelmiştir. Bu noktada günümüz koşullarında gereksiz gibi görünen `mahalle` tarihsel kimliği üzerine günün koşullarına uygun biçimde yeniden yapılandırılarak, hem yerel demokrasinin geliştirilmesi, hem de kamu hizmetlerinin sunulmasında etkinliğin sağlanması yönünde önemli katkılar sağlayabilir. Bu varsayım ile çalışmanın ikinci yansında, kamu hizmetlerinde verimsiz ve irrasyonel sınırlar problemi `mahalle` ölçeğinde yorumlanmıştır. Mahalle kavramının bu yeni bakış açısı ile değerlendirilmesi aşağıdaki üç temel soru bağlamında gerçekleştirilmiştir: 1. Mahalle örgütü hangi kamu hizmetleri ile ilişkilendirilebilir? 2. Bu hizmetler ile optimum nüfus ve alan büyüklükleri arasındaki ilişkiler nasıl tanımlanabilir? 3. Söz konusu kamu hizmetlerinin sunumunda rol oynayan aktörler ve aralarındaki ilişkiler nasıl olacaktır? Tüm bu tartışmalar doğrultusunda `mahalle` için, yeniden yapılandırılmaya yönelik bir dizi ipucu üretilmiştir: Mahallenin `ilişkide` olacağı kamu servisleri belirlenirken, hizmetlerin yönetim organizasyonları (düşey ve yatay bütünleşmeler), farklı tüketim-dağıtım biçimleri (dağıtımcı ve toplayıcı servis merkezleri vb.) ve sunum öncelikleri (toplum veya parsel öncelikli) gibi kriterler göz önüne alınmıştır. Böyle bir belirlemenin sonucunda ilgili kamu hizmetleri bağlamında `tek birim olarak mahalle` yerel yönetimlerin tüzel kişiliği ve organik bütünlüğü içinde yer alabilir. Kentlerde katılımcı yapıyı destekleyerek en küçük yerel platformun oluşmasında ve gönüllü katkıları örgütleyerek bazı kamu hizmetlerinin üretiminde katalizör görevi yapabilir. Ayrıca yeterli kadro sağlandığında, kapsamlı ve işlevsel bir bilgi bankası kimliğinde, imar denetimi görevini üstlenebilir. Bunların yanı sıra, yüksek eşik maliyetlerini aşmak ve ölçek ekonomileri yaratmak amacıyla küçük birimlere bölünemeyen (su, elektrik dağıtımı, kanalizasyon gibi) kamu hizmetleri için, bir mahalleden daha büyük `eşgüdüm birimleri` oluşturmak gerekebilir. Bu amaçla, birkaç mahalleden oluşan hizmet birimleri yaratılarak ilgili kurumlar arasında eşgüdüm sağlanabilir. VI

SUMMARY THE OPTIMIZATION OF LOCAL PUBLIC SERVICE DELIVERY IN METROPOLITAN AREAS: THE `MAHALLE` AS A SERVICE UNIT IN RESIDENTIAL AREAS The delivery of public services is an important and complicated issue for growing metropolitan areas. In practice, questions such as `Who will provide the service? Which of the public services will be delivered? In which jurisdiction will they be delivered and how?` remain unresolved. These problems are created mainly by the organization of the urban public sector which has a two-dimensional structure; one is the vertical structure which consists of the hierarchical organization of governmental agencies. The other is the horizontal dimension which is related to geographical location. The vertical structure is a phenomenon of fiscal imbalance which is a result of the incompatibility of responsibilities and incomes of agencies within the hierarchy. In other words, the problem is a matter of providing adequate budgets. The horizontal structure, comprises two fundamental problems pertaining to space. The first problem consists of the difference between the location of resources and needs, and of the fact that potential users of public services, cannot refuse buying them. In other words, every citizen must contribute to public spending, regardless of his actual consumption. Second problem pertaining to space is the incompatibility of local jurisdictions with associated responsibilities; that is, the haphazard and irrational arrangement of functions and boundaries at local level (HEILBRUN, 1974). Various researches and observations lead to the conclusion that, the geographical boundaries of local authorities in Turkey, who are the main suppliers of public services, do not suit the optimization of the relationship between service, population and density. Thus, the arrangement of local boundaries are questioned with respect to economies of scale. The disregard of economies of scale, causes negative externalities and inhibits the maximum satisfaction of consumers. This research identifies the `mahalle` as a smallest unit of local governance system and explores how to restructure the existing mahalle units in order to establish a participatory and democratic operations in the governance system as well as economizing the delivery of public services. In the first half of the study based on a literature survey, the `mahalle` is examined as a service unit in a historical perspective. The `mahalle`, played a very significant role in defining the Ottoman city (KUBAN, 1990). It was a social and geographical unit where participation and the certain degree of local democracy was achieved. In addition to this, it was the unique urban organization that provided public services. Therefore the VIIresidents' ability of acting and participating in urban life determined the boundaries, population and the density of the mahalles. Today, the `mahalle` has lost these features and has become an insignificant urban unit with boundaries formed or arranged haphazardly and irrationally so that the `mahalle` has become meaningless. From this point of view, the second half of the study is dedicated to the analysis of the horizontal structure at `mahalle` scale and three questions are discussed: 1. Which of the public services can be provided by the `mahalle`? 2. How can the relationship between population, density and service delivery be identified? 3. Who will deliver public services? Public services to be provided at `mahalle` scale, are determined with respect to certain criterias such as, horizontally or vertically integrated services, different delivery- consumption systems, and people or property oriented services. As a result, the `mahalle` can be used as a basic unit of public service delivery and may be integrated into the hierarchy of local governance system. As the smallest unit of local governance system, it can encourage and support the participation of residents in decision making process and provide a platform for discussions on quality and quantity of public services. Being established as a data bank, the `mahalle` can also control the unauthorized developments within its jurisdiction. Besides, it may be necessary to deliver certain public services (such as electricity or water supply) at a larger scale than mahalle. In this case the unit of delivery should be defined by multiplicity of the basic unit, The `mahalle`. VIII