Türkiye'de mülki idare sisteminin oluşumunun politika transferi perspektifinden analizi

Abstract

Türkiye'de mülki idare sisteminin teşekkülüne ilişkin görüşler idari reform ve modernleşme çalışmalarında sıkça dile getirilmektedir. Bu görüşler çoğunlukla Türkiye'de mülki idare sisteminin dış baskılar sonucunda 19. yüzyıl ortalarında yapılan reformlarla Fransa'dan iktibas edilerek tesis edildiği söylemi etrafında şekillenmiştir. Ancak artık ikna ediciliğini yitirmekte olan gerileme paradigmasından doğmaları ve mülki idare sisteminin kökenine dönük araştırmalara dayanmamaları, günümüzde bu tür geleneksel söylemlerin sorgulanması ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu çalışma mülki idare sisteminin teşekkül sürecini karşılaştırmalı kamu yönetimi disiplini içinde gelişen politika transferi kavramının sorularıyla analiz etmektedir. Politika transferinin yeni politikaların benimsenmesinde aktörlere, nedenlere ve transfer konularına odaklanan soruları sayesinde, çalışmada, mülki idare sisteminin kökeni ve teşekkülü konusunda daha açıklayıcı sonuçların elde edilmesi amaçlanmıştır. Dolayısıyla çalışma, son dönem araştırmalarda olduğu gibi gerileme paradigmasının indirgemeci çıkarımlarını sorgulamakta ve taşra yönetim reformlarında toplumsal ve ekonomik faktörlerin varlığını, devlet içi ve devlet dışı birçok aktörün oynadığı rolü, reformların temelinde yatan yönetim ilkelerini ve anlayışını politika transferi kavramı zemininde incelemektedir. Bu bağlamda öncelikle Osmanlı taşra yönetim kültürü ve düşüncesi ile taşra örgütlenmesi arasındaki ilişki ortaya konmuştur. 17. ve 18. yüzyılları kapsayan erken modern dönemde yaşanan iktisadi, içtimai, idari ve askeri gelişmelere bağlı olarak taşra yönetim sisteminde yaşanan dönüşüm etraflıca ele alınmıştır. Bu dönemde gerek merkez-taşra arasında gerekse taşrada çeşitli statü grupları arasında gerçekleşen rekabet, pazarlık, müzakere ve uzlaşı süreciyle taşra kentlerine yerleşen oligarşik yönetim yapısı ve kültürü araştırılmıştır. Ayanların etkinliği nedeniyle gerileme paradigmasının siyasi parçalanma olarak gördüğü ademimerkezileşme döneminde taşrada merkezi idarenin nihai meşruiyetini iltizam ve malikane gibi mali-idari uygulamalarla tahkim etmesi vurgulanmıştır. Bu bakımdan erken modern dönemde ortaya çıkan ve 19. yüzyıl reformlarına hazırlık oluşturan taşra yönetim ilkeleri saptanmaya çalışılmıştır. 19. yüzyıl ortalarında Tanzimat döneminin başlamasıyla ivme kazanan reform sürecinde mülki idare sisteminin inşasını sağlayan reformlar politika transferinin soruları çerçevesinde detaylı olarak analiz edilmiştir. Bu analizle halen Türkiye'de mülki idare sisteminin temeli olan 5442 sayılı kanunun çıkarıldığı 1949 yılına kadar geçen dönemde gerçekleşen reformların sosyoekonomik, zihinsel ve kültürel temelleri anlaşılmaya çalışılmıştır. Yapılan reformlarda geçmiş tecrübelerin, yerleşik örfün ve yerel idare uygulamalarının etkisi incelenmiştir. Modernleşme dönemi reformlarında gerçekleşen politika transferlerine konu olan çeşitli Batılı yönetim teknikleri, fikir, ideoloji, tutum ve kavramlardan nasıl esinlenildiği üzerinde durulmuştur. Politika transferi sürecinin iki transfer tipi (gönüllülük ve zorunluluk) arasında nereye tekabül ettiği, aktörlerin dış baskıyla mı yoksa rasyonel mi hareket ettikleri açıklığa kavuşturulmaya çalışılmıştır. Böylece mülki idare sisteminin teşekkülünde çok katmanlı nedenlerin, çok taraflı aktör ilişkilerinin ve birbirinden farklı transfer konularının belirleyiciliği ortaya konulmuştur. Anahtar Kelimeler: Politika Transferi, Mülki İdare Sistemi, Taşra Elitleri, Oligarşik Yerel İdare, Sosyoekonomik Faktörler, Osmanlı Erken Modern Dönemi, Osmanlı Sefirleri, Vilayet Nizamnameleri.

Views on the establishment of the provincial administration system in Turkey are frequently expressed different opinions in administrative reforms and modernization studies. These views were dominantly concentrated around the discourse that the provincial administration system in Turkey was established by copying from France with the reforms made in the mid-19th century as a result of external pressures. However, these views emerged from the decline paradigm, which is now losing its credibility, and aren't based on research into the origins of the provincial administration system. For this reason, these traditional discourses are being questioned today. This study analyzes the establishment process of the provincial administration system with the questions of the concept of policy transfer, which is a sub-branch of the comparative public administration discipline. Questions of the concept of policy transfer focus on the actors, causes and transfer issues in adopting new policies. With these questions, it is aimed to obtain more explanatory results about the origin and formation of the provincial administration system in this study. The study examines the existence of socio-economic factors in provincial administration reforms, the role of many in-state and non-state actors and the administration principles and mentality underlying the reforms on the basis of the concept of policy transfer.First of all, herein, the relationship between the Ottoman provincial administrative culture, thought and provincial organization was found out. The transformation in the provincial administration system, depending on the economic, social, administrative and military developments in the early modern period, has been handled in detail. In this period, it was seen that an oligarchic administration structure and culture was formed based on competition, bargaining, negotiation and reconciliation between various status groups in the center and in the provincial towns. Contrary to the pre-approval of the decline paradigm, it was understood that the notables did not cause political fragmentation during the decentralization period, and that the central administration established a different legitimacy in the provinces with its tax farming and mansion practices. Thus, it has been determined that various administrative principles that prepared for the 19th century reforms emerged in the early modern period. In the reform process that accelerated with the beginning of the Tanzimat period, the reforms that ensured the construction of the provincial administration system were analyzed in detail within the framework of the questions of policy transfer. Thanks to this analysis, the socioeconomic, mental and cultural foundations of the provincial administration reforms that took place in the period until 1949, when the law no. 5442 was enacted, were tried to be understood. In these reforms, the effects of past experiences, established customs/laws and local administration practices were examined. In the reforms of the modernization period, it was emphasized that some Western administrative techniques, ideas, ideologies, attitudes and concepts were issue to policy transfer and inspired by them. It has been tried to clarify where the policy transfer process stands between voluntary and compulsory transfer types, whether the actors act with external pressure or rationally. Thus, it has been revealed that the formation of the provincial administration system is determined by multi-layered reasons, multilateral actor relations and different transfer issues.Policy Transfer, Provincial Administration System, Provincial Notables, Oligarchic Local Administration, Socio-economic Factors, Ottoman Early Modern Period, Ottoman Ambassadors.