Fiscal policy in economic and monetary union: Fedaralism versus coornination

Abstract

ÖZET Avrupa Birliği'nin (AB) kurucu antlaşması olan ve 1957'de imzalanan Roma Antlaşması'nın İkinci Maddesi'nde belirtildiği üzere, Avrupa iktisadi bütünleşmesinin en önemli amacı üye devletlerin vatandaşlarının yaşam standartlarını yükseltmekti. Bu amaca ulaşmak için, Antlaşma esas olarak mikroekonomik politikaların kullanımını savunuyordu: Böylece, öncelikle, üye ülkeler arasındaki ticari engelleri ortadan kaldıran ve ortak bir dış ticaret politikası oluşturan bir gümrük birliği kuruldu. Bu oluşumu, tarım sektörüne müdahale eden ve ortak bir rekabet politikasının bulunduğu bir ortak pazar izledi. Ortak pazar aşamasında, mallar, hizmetler, sermaye ve emek gibi üretim faktörlerinin Birlik içinde serbest dolaşımı öngörülmekteydi. (Avrupa Birliği, malların ve sermayenin serbest dolaşımını temin etmiş olup hala ortak pazar olma aşamasındadır.) Makroekonomik politikaların ise Avrupa Birliği ajandasında pek de önemli bir yeri yoktu. Yine de, Roma Antlaşmasının 104üncü Maddesi, başlıca makroekonomik hedeflerin fiyat ve döviz kuru istikran, ödemeler bilançosunun dengesinin temini ve de yüksek bir istihdam seviyesine ulaşılması olduğunu belirtiyordu. 105 ve 107 no.lu Maddeler ise para ve döviz kuru politikaları konusunda üye devletler arasında işbirliği yapılması gerektiğini işaret ediyordu. Fakat, 1960'larm sonunda, yabancı döviz kurlarındaki çalkalanmaların, gümrük birliği ve ortak tarım politikası ile gelen başarının korunmasını ve de devam ettirilmesini tehlikeye atabileceği korkusu, Avrupa liderlerini, bu basanların devamı için döviz kurlannın sabitleştirilmesi gerektiğine inandırdı. Bunun sonucunda 1970 yılında, döviz kurlannın geriye dönülmeksizin sabitleştirilmesi ve sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi ile on yıl içinde bir Avrupa para birliği kurmayı hedefleyen ve tek parayı sadece psikolojik nedenlerle savunan Werner Plan'ı eyleme geçirildi. Fakat, bu plan, IMF uluslararası para sisteminin ayakta kalacağına ve Birlik içi sermaye hareketlerinin serbest olacağı, üye ülkelerin döviz kurlarının sabit kalacağı gerekli zemini oluşturacağına güveniyordu. 1973 Mart'ında IMF sisteminin çöküşü ve 1973-74 yıllarının ilk petrol şoku, AB'nin Werner Plan'ını rafa kaldırmasına sebebiyet verdi. Butarihten itibaren Avrupa bütünleşmesi süreci, 1979 Mart'ında Avrupa Para Sistemi (APS) kuruluncaya dek, bir durgunluk dönemine girmiş oldu. APS'nin üye devletler arasında makroekonomik yakınlaşmayı ve istikran sağlaması gibi bir çok yaran oldu. Ama bu olumlu etkilerin yanısıra, en önemli yaran iktisadi işbirliği ile birçok ekonomik kazanımın sağlanabileceğinin ispatlanmasıydı. Yine de, Avrupa Tek Pazan'nın tam anlamıyla işleyiş kazanması için gerekli parasal altyapıyı APS sağlayamazdı, ve bu yüzden de tek bir Avrupa para biriminin tedavülde olacağı bir para birliğinin kurulması şarttı. Delors Raporu'nun altyapısını oluşturduğu Maastricht Antlaşması ile üç aşamada iktisadi ve parasal birlik'e gitmeye karar verildi. 1992 yılında, Danimarka halkının referandumda Maastricht Antlaşması'nı reddetmesiyle meydana gelen spekülasyonlara! APS 'de yarattığı kargaşa, zaman geçirilmeden tek paranın hüküm süreceği para birliğine geçişin önemini ön plana çıkardı. Para birliği, aynı enflasyon ve faiz oranlanna sahip olan ve de finansal sektörlerin tamamıyla bütünleştiği, sermaye hareketlerinin tamamen serbest olduğu, bir takım parasal düzenlemeler sonucu ülkeleri biraraya getiren iktisadi bütünleşme aşamasıdır. Her ne kadar bu tanımda belirtilmese de, eğer birliği oluşturmadan önce birlik içi döviz kurlan sabitleştirilmemişseler bile, yukanda belirtilen şartlar temin edildikten sonra kurlar sabitleşecektir. Fakat AB'nin amacı, tek bir para biriminin olduğu, para ve döviz kuru politikalannın tek sorumlusu olan ve para basma yetkisini tek basma elinde tutan politik baskılardan anndınlmış bir Avrupa Merkez Bankası'nın bulunduğu bir para birliği kurmaktır. (Para birliğinin, iktisadi büyümenin yanı sıra, istihdam yaratma, rekabetin sağlanması, işlem maliyetlerinin ortadan kalkması gibi mikro yararlan olsa da, önemli bir makroekonomik enstrümanı kaybetme gibi (göreceli) zararlan da olabilir.) Bu para birliğinin adı her ne kadar 'iktisadi ve parasal birlik' ise de, 'iktisadi' kısmının tanımı pek net bir şekilde yapılmamıştır. Bu kavram zafiyeti, para politikalarını merkezileştiren AB'nin mali politikalar konusunda nasıl bir tutum alacağının anlaşılmasını zorlaştırmaktadır. Mali politikaların kontrolünün önem kazanmasının başlıca üç sebebi vardır: İstikrar politikası olarak kullanımlan ile ilgili olarak ülkeler arası 'yayılma etkisi' yaratmaları, bütçe disiplinine bağlı olarak meydana gelen dışsallıklar, ve para politikasının güvenilirliği üzerindeki etkileri. Her ne kadar bu dışsallıklann, malipolitikaların koordinasyonu ile ortadan kaldırılabileceği düşünülse de, bu gibi koordinasyon sistemlerinde her partinin kabul edeceği koordinasyon modelini bulmanın zor olmasının yanı sıra, bu politikaların koordinasyonunun, Birlik içindeki mali disiplini bozabileceği de düşünülmektedir. Bu aşamada koordinasyona alternatif olarak federalizm ön plana çıkmaktadır. Ama mali federalizm tartışması merkezi ve yerel olarak iki ayrı boyutta ele alınmalıdır. Mali federalizmin temel kavramı olan mali ademi- merkeziyetçilik (desantralizasyon), yani mali sorumluluğu dağıtma ilkesi, mali politikaların, en çok hedefledikleri kitlelerin yönetim birimleri tarafından kullanılmalarını savunmaktadır. Böylelikle, bireyler yaşadıktan toplumun başındaki yönetim biriminin temin ettiği kamu mallan paketini beğenmezlerse, daima, sunulan kamu hizmetlerinin kendilerini tatmin edeceği bir bölgeye göçedebilirler. Ama ironik bir şekilde, bireylerin sahip olduklan ve mali ademi-merkeziyetçiliği işler kılan mobilite bu gibi istikrar politikalannı da işlemez hale getiren etkenlerden biridir; çünkü, örneğin bir bölgede uygulanan yüksek bir vergi oranı, bireylerin daha düşük vergi oranlarına sahip bölgelere göç etmelerine sebep olabilir. Bu nedenle AB için oluşturulacak federal bir mali politika ancak merkezden kontrol edilirse başanlı olur. Tabiki, üye devletler ellerinde kalan yegane makroekonomik enstrüman olan mali politikalan, bir 'egemenlik meselesi' bahanesi ile merkezi bir AB otoritesinin yönetimine bırakmak istemeyebilirler. Fakat, Birlik içi karşılıklı bağımlılık yüzünden bu politikaların ne kadar ihtiyari bir şekilde kullanılabildiklerinin tartışılır olmasının yanı sıra, bir gerçek daha var ki, o da, egemenlik bahanesinin asla yeterli mazereti oluşturmadığıdır, çünkü federalizm egemenliği devletten bireye transfer eden bir yapı içermektedir. Zaten, egemenlik de devletle değil, bireylerin oluşturduğu topluluklarla, milletle ilgili bir kavramdır.

ABSTRACT Para birliği, aynı enflasyon ve faiz oranlarına sahip olan, üye ülkelerin fınansal sektörlerinin tamamıyla bütünleşmesi ve sermaye hareketlerinin tamamen serbestleşmesi gibi gerekli (fakat yeterli olmayan) şartların gerçekleşmesiyle oluşturulan, bir takım parasal düzenlemeler sonucu ülkeleri biraraya getiren iktisadi bütünleşme aşamasıdır. Fakat, Avrupa Birliği'nin kurmayı amaçladığı para birliği, ortak para biriminin basımından ve para politikasından sorumlu olacak ortak bir Avrupa Merkez Bankasını da içermektedir. Böyle bir para birliğinde, üye devletlerin istikrar gibi makroekonomik sorunlara çözüm getirebileceği tek araç mali politikalar olmaktadır. Fakat, mali politikaların bağımsız bir şekilde kullanımı, istikrar politikası olarak kullanımlarından doğan makroekonomik dağılmalar, bütçe disipilinine bağlı dışsallıklar ya da Birliğin merkez bankasının kredibilitesini zayıflatabilecek unsurlar yaratabilir. Bu tez ilk olarak Avrupa'da bir para birliğinin kurulması için sebepleri anlatıp, sonra da bu para birliği içindeki mali politikalar yüzünden doğabilecek dışsallıkların içselleştirilebilmesi için iki sistem önermektedir: mali politika koordinasyonu ve mali federalizm. Merkezi bir mali otorite olmaksızın, mali politika koordinasyonunun başarılı olması çok zordur. Ademi-merkeziyetçi bir federal mali politika ise yine mali dağılmalara sebebiyet verecektir. Böylelikle, merkeziyetçi bir federal mali politika tek uygulanabilir çözüm olmaktadır. Yine de, bulgular, koordinasyon ve federalizm'in - dar anlamda uygulandıklarında - benzer egemenlik özverilerini gerektirdiğini göstermektedir. ABSTRACT Monetary union can be defined as a group of countries that experience identical rates of interest and inflation, provided the necessary (but not sufficient) conditions that there be no restrictions to the movement of capital across the member countries and that the member countries' financial sectors be completely integrated. However, the kind of monetary union that the European Union (EU) aims to establish - European Economic and Monetary Union (EMU) - also includes the establishment of a common currency (Euro) and a common European central bank (ECB) which will be responsible for issuing the common currency and conducting the monetary union's monetary policy. In such a monetary union, fiscal policy becomes the only instrument available to national governments to deal with macroeconomic issues such as stabilization. However, the independent use of fiscal policy might cause cross-country spillover effects which may come in the form of either macroeconomic spillovers associated with stabilization policy, externalities related to budget discipline or credibility of the Union's monetary policy. This dissertation first states the case for monetary union in Europe, and then suggests two systems to internalize the fiscal policy related spillovers: fiscal policy coordination and fiscal federalism. Without a central fiscal agent, fiscal policy coordination is difficult to achieve. A decentralized federal fiscal policy will still cause fiscal spillovers. Therefore, a centralized fiscal policy will be the only viable solution. Nevertheless, the findings indicate that coordination and federalism - in a strict sense - requires similar sacrifices of sovereignty.