Kamu hizmetlerinin süreklilik ve düzenlilik ilkesi

Abstract

Kamu hizmeti kavramı, toplumsal gelişmelere de bağlı olarak, bugün çok farklı anlamlarda kullanılabilmekte, öğretide de buna ilişkin değişik yaklaşımlar bulunmaktadır.İdare Hukukunun, hatta kamu hukukunun ana kavramlarından biri olan kamu hizmeti kavramı, dar ve teknik anlamıyla, Devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından veya onların gözetim ve denetimi altında, toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla yürütülen sürekli ve düzenli faaliyetleri ifade etmektedir.Kamu hizmetlerinin birtakım temel ilkeleri bulunmaktadır. Hizmetlerin, bu ilkelere uygun olarak yaşama geçirilmesi beklenir. İçtihat kökenli bu ilkeler öğreti tarafından sistemleştirilmeye çalışılmıştır.Rolland yasaları olarak bilinen ``süreklilik ve düzenlilik, genellik ve tarafsızlık, değişkenlik ve yeniliklere uyarlanma, bedelsizlik'' ilkeleri, hukuk sistemimizde de, pek çok mahkeme kararıyla birlikte, kamu hizmetlerine hakim ilkeler olarak kabul edilmiştir.Kamu hizmeti ilkeleri, birbirine sıkı sıkıya bağlı bir bütünün parçalarını teşkil eder. Her ilke, diğeri ile bağlantılıdır; biri olmazsa diğeri de anlamını yitirir. Süreklilik ve düzenlilik, hem kamu hizmeti kavramının bir unsuru, hem de uyulması gereken en temel ilke olarak karşımıza çıkmaktadır.Süreklilik ilkesi hizmetin, karşıladığı toplumsal ihtiyacın sürekliliğine bağlı olarak yerine getirilmesini ifade eder. Ancak şüphesiz, kamu hizmetlerinin sürekli olarak yürütülmesi demek, günün her an ve saatinde ve hep aynı yoğunlukta yürütüleceği anlamına da gelmemektedir. Burada, önemli olan husus, kamu hizmetinin nitelikleri ve gerekleridir. Eğer bir kamu hizmeti, niteliği gereği sürekli olarak sunulması gerekiyorsa, yılın 365 günü, 24 saat kesintisiz olarak yürütülmelidir. Bu nitelikte değilse, günün belli saatlerinde, hatta yılın belli aylarında sunulabilecektir.Hizmetin sürekli olarak yürütülmesi de yeterli değildir. Hizmetin toplumsal ihtiyaçla olan bağı, onun belli bir plan ve program çerçevesinde, başka bir deyişle düzenlilik ilkesine uygun bir biçimde sunulmasını da gerektirir. Kamu hizmetlerinin düzenliliği, hizmetin işleyişi ile ilgilidir. Kamu hizmetleri, önceden belirlenmiş koşullara uygun olarak yürütülmelidir.Hizmetlerin belli bir düzen içinde, sürekli olarak sunulması durumunda, kişilerin verilen hizmetlerden en iyi şekilde yararlanabilmeleri sağlanmış olacaktır.Bu çalışmada, ``süreklilik ve düzenlilik ilkesi''nin anlamı, kapsamı, diğer ilkelerle olan ilişki ve etkileşimleri de göz önüne alınarak ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Bu bağlamda, süreklilik ve düzenlilik ilkesi; sadece kronolojik bir anlama sahip olmamakta; hizmetlerin, toplumsal ihtiyaçlara bağlı olarak, hizmetten yararlanacak kişiler arasında ayrım gözetilmeksizin (hatta, gerekirse, hizmetten yararlananların sosyo-kültürel, ekonomik, fiziksel birtakım kişisel özellikleri de göz önüne alınarak), belli bir nitelikte ve yoğunlukta, kaliteli, verimli, etkili, bir başka deyişle ``gereği gibi'' sunulmasını ifade etmektedir.Bu ilkelerinin yanı sıra, süreklilik ve düzenlilik ilkesini, kamu hizmetinin dayandığı Anayasal esas ve ilkelerle birlikte okumak ve yorumlamak da gerekmektedir.Bu çerçevede, süreklilik ve düzenlilik ilkesi, hizmetin her hal ve koşulda, ne olursa olsun kesintiye uğramamasını değil; insan haklarına dayanan, demokratik, laik, sosyal bir hukuk devletinde sürekli ve düzenli olarak yürütülmesini gerekli kılmaktadır.Süreklilik ve düzenlilik ilkesi, incelenirken şu sonuca da varılabilecektir ki; bu ilke, sadece kamu hizmeti kavramı ile sınırlı olmayıp esasında İdare Hukukunun bütün temel konu başlıklarıyla bağlantılı olmaktadır.Bir başka deyişle, bu çalışma, İdare Hukuku'nun ``süreklilik ve düzenlilik ilkesi'' penceresinden yeniden yazılması denemesidir.İdari Teşkilat Hukukunda, ilke;?``İdarenin bütünlüğü ilkesi'',?İdarenin hiyerarşik denetim ve idari vesayet denetimi yapabilme yetkisi,?Kamu tüzelkişilerinin sona erdirilmesine ilişkin esaslar,?Merkezi idare ve yerel idarelere verilen görevlerin aksamadan, belli bir düzen içerisinde, yani gereği gibi yürütülmesi hususları ile ilintili olarak karşımıza çıkmaktadır.Kamu Personel Hukukunda ise;?Kariyer ve liyakat ilkesi,?Kadro kavramı ve statü hukuku,?Naklen atama yapma yetkisi,?Vekalet kurumu,?Kamu görevlilerinin sorumluluklarına ilişkin olan hükümler ile görevleri sırasında işledikleri suçların kovuşturması hakkında düzenlenen özel hükümler;?Kamu görevlilerinin hizmeti kesintisiz ve gereği gibi yerine getirebilmeleri için öngörülen ödevler ve yasaklar,?Görevin gereği gibi yürütülmesi açısından görev başında kalmasında sakınca bulunan görevlinin görevden uzaklaştırılması tedbiri,?Kamu görevinin sona erdirilmesine ilişkin düzenlemeler de bu ilkenin bir yansıması olarak yorumlanabilecektir.Kamu Malları Rejiminde ilke;?İdarenin kamu hizmetlerini sürekli ve düzenli olarak yerine getirebilmesi için gereken malları edinebilme usullerini,?Kamusal görevlerle ilişkilendirilmiş olan malları ve onların niteliklerini (hizmet malları ile orta malları) koruyacak olan ilke ve kuralları,?Hizmetlerin gereği gibi sunulabilmesi için gereken paranın sürekli ve düzenli şekilde elde edilmesi, kamu parasının korunmasına ilişkin düzenlemeleri de beraberinde getirmektedir.İdari İşlemler Teorisinde;?İdarenin, özel hukuk kişilerinden farklı olarak sahip olduğu tek taraflı, icrai nitelikte olan, re'sen ?bazı hallerde de cebren- uygulanabilen, hukuka uygunluk karinesinden yararlanan hukuki işlemler yapabilme yetkisi akla gelebilecektir.?Ayrıca, idari işlemlerin geri alınmasına ilişkin ilkelerden olan hukuki istikrar ve güven ilkesi de hem kişilerin kazanılmış haklarının ve haklı beklentilerinin korunması, hem de hizmetlerin sürekli, düzenli olması bağlamında düşünülebilecektir.İdari Sözleşmeler Hukukunda ise,?Bir kamu görevinin yürütülmesini konu edinen idari sözleşmelerin, kamusal görevlerin sürekliliği ve düzenliliğinin sağlanması açısından daha güvenceli bir statü öngördüğü söylenebilecektir.?İdari sözleşmelerde, özel hukuk sözleşmelerinde yer alan sözleşme serbestisi ve tarafların eşitliği ilkeleri yerine İdarenin, kamu yararını sağlayabilmek, bu çerçevede hizmetlerin sürekliliği ve düzenliliğini yaşama geçirebilmek adına gerektiğinde kamu kudreti kullanabilme, örneğin sözleşmede tek taraflı değişiklik yapabilme gibi üstün yetkileri bulunmaktadır.İdarenin yürüttüğü diğer faaliyetlerle (kolluk faaliyeti, planlama faaliyeti) süreklilik ve düzenlilik ilkesi arasında da çeşitli ilişki ve yansımalar bulunmaktadır. Kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olarak yürütülmesi, kolluk faaliyetlerinin de ifasını kolaylaştırıcı bir etki yaratabilmektedir ya da kamu düzeninin korunması amacıyla gerçekleştirilen bir faaliyet, kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olarak yerine getirilebilmesini de kolaylaştırabilmektedir. Bununla birlikte, bazı durumlarda ise, kolluk faaliyeti bir kamu hizmetinin yürütülmesini önlemek amacıyla müdahalelerde de bulunabilmekte, hizmeti kesintiye uğratabilmektedir.Planlama faaliyeti ise, kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olarak yürütülebilmesi için bir ``ön faaliyet'' niteliği taşımaktadır.Sorumluluk Hukukunda, kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olarak yerine getirilememesi (hizmetin kötü, geç işlemesi ya da hiç işlememesi) hizmet kusuru olarak nitelendirilmekte; diğer koşullar (zarar ve nedensellik bağı) da gerçekleştiği takdirde, İdarenin sorumluluğu gündeme gelebilmektedir.İdari Yargılama Hukukunda ise, İdari Yargının işlevi ve bu işlevin yaşama geçirilmesi için öngörülmüş bulunan ilkelerin, -sosyal hukuk devletinin korunması bağlamında- kamu hizmetlerinin sürekliliğinin ve düzenliliğini de sağlamayı amaçladığı söylenebilecektir.Son olarak, bu ilkeye uyulmaması durumunda, yapılacak yargısal denetim ve bu denetimin kapsamı konusu ortaya çıkmaktadır. Hukuk sistemimizde benimsenen idari rejim çerçevesinde, kural olarak, kamu hizmetlerinden doğan uyuşmazlıklar, temel varlık nedeni sosyal hukuk devletini korumak olan İdari Yargı'da çözümlenmektedir. Bununla birlikte, yasal düzenlemelerle buna istisnalar getirilebilmekte; Anayasa Mahkemesi de, özellikle 2000'li yıllardan itibaren vermiş olduğu kararlarında bu yasaları Anayasa uygun bulmaktadır. Bu tür yasal düzenlemelerin ve bu düzenlemeleri Anayasa uygun bulan Yüksek Mahkeme kararlarının kamu hizmetlerinin sürekliliği ve düzenliliğini ne ölçüde sağlayabileceği ise tartışmalıdır.Süreklilik ve düzenlilik ilkesine uyulmaması durumunda başvurulabilecek idari davalar; iptal davaları ile tam yargı davalarıdır. Bir kamu hizmetinin sürekli ve düzenli olarak yürütülememesi durumunda, bu hizmetin dayandığı işlem hukuka aykırı ise, iptal davası; hizmetin sürekli ve düzenli olarak yürütülememesi sonucunda bir zarar doğmuşsa tam yargı davası açılabilecektir.Bu idari davaların yanı sıra, 2010 Anayasa değişiklikleri ile Anayasal sistemimizde yer alan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru imkanı da söz konusu olabilecektir. Bir kamu hizmetinin sürekli ve düzenli sunulamaması sonucunda, AİHS kapsamında yer alan temel hak ve özgürlükleri ihlal edilen kişilerin, İdari Yargı'da (ya da yasada öngörülmüşse, Adli Yargı'da) bir sonuç alamaması halinde, Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabileceklerdir. Bununla birlikte, bu hakkın düzenlendiği 30.3.2011 tarih ve 6212 sayılı Yasada yer alan bazı ifadelerin belirsizliği ve yoruma açık olması nedeniyle bireysel başvuru imkanının ne şekilde kullanılabileceğini ve ne gibi sonuçlar doğurabileceğini bu konuda verilecek olan yargı kararları belirleyecektir.Görüldüğü üzere, süreklilik ve düzenlilik ilkesi, sadece kamu hizmeti kavramıyla değil; İdare Hukukunun bütün temel konularıyla bir ilişki ve etki içerisindedir. Bugüne kadar yapılan çalışmalarda yer aldığının aksine, süreklilik ve düzenlilik ilkesi, sadece kamu hizmeti konusuna sığmamakta; diğer kamu hizmeti ilkeleriyle birlikte, İdare Hukukunun ve temel olarak da kamu hukukunun ana damarlarını beslemekte ve yine onlardan beslenmektedir.

The concept of public service, depending on the social developments, can be used in very different meanings today. According to all of these, there are also different approaches in the doctrine.The concept of public service, which is one of the main subjects of Administrative Law, or even Public Law, as narrow and techinaclly means that continious and regular activities which are carried out in order to satisfy the common needs by the State or other public entities or under their supervision and control.There are some basic principles of public services. It is expected that, public services should be implemented in accordance with these principles. These principles which origin court decisions, are tried to systematize by the doctrine.The principles of public service; continuity and regularity, generality and neutrality, the variability in adaptation and innovation, gratuitousness, which are known as Rolland Law, have been accepted as the dominant principles of the public service with many court decisions.The principles of public service are attached strictly to each other. All of them, almost look like an ensemble. Each principle is linked to the other. Unless there is one principle, the others lose their meanings. Continuity and regularity is an element of the concept of public service, and also the basic principle that seems to be complied with.The principle of continuity of public service, is referred to public services should be fulfilled depending on the continuity of the social needs. But of course, continuity of the public services does not mean that the public services are always carried out at all hours of the day and with the same intensity. The qualifications and the demands of the public services should be considered. If it is neccessary for a public service due to its qualifications, it must be carried out continuously, 365 days in a year, 24 hours in a day. Unless it is neccessary, it can be carried out for a definite period, in the day, even in the months.Continuity of the public service is not enough for a quality public service. Services also should be carried out in a definite plan and programme according to social demands. In other words, services should be fulfilled in accordance with the principle of regularity. Regularity of public services is related to the operation of public services. Public services should be conducted in accordance with predetermined conditions.If the public services are fulfilled continuously and in good trim, people will be able to benefit from the services the best.In this study, it is tried to display the meaning of continuity and regularity principle, its scope by taking in consideration relationship and interactions with other principles. In this context, the principle of continuity and regularity, not only have an understanding of being chronological. It means that public services, depending on social needs, must be carried out in a certain quality and intensity, in high-qualitiy, efficiently, effectively, without any discrimination between people (or even, if it is necessary, it must be taken into account some personal chracteristics of people who benefit from the sercives, such as socio-cultural, economic, physical features.) In other words, the public services must be represented duly.In addition to these principles, the principle of continuity and regularity should be also read and interpreted with the Constitutional principles and essences which public services are based on.In this context, the principle of continuity and regularity does not mean that the public services must be carried out uninterruptedly all the time, on every accounts. It referres to public services must be represented continuously and regularly in a state which is democratic, lay, social and based on rule of law and human rigts.In this study, it can be come to the conclusion that the principle of continuity and regularity is not only linked to the concept of public service, it is also related to all the main subjects of Administrative Law.In other words, this study is an assay which tries re-write to Administrative Law in the perspective of the principle of continuity and regularity.In Administrative Organization Law, this principle can be related to:?The principle of integrity of Administration,?Hierarchy and power of administrative supervision,?The principles about breaking the public corporations,?The bases of conducting the public offices, which are in responsible of central administration and local administration continuously and regularly.In Public Officials Regime, the principle is attached to:?The concept of the permanent staff and statute law,?The principle of career and merit,?The autorization of live assignment,?Institution of attorneyship,?The private legal arrangements about public officials? civil and criminal liability,?Duties and prohibitions for public officials,?Legal arrangements about putting public officials out of office,?Legal arrangements about terminating public office.In Public Property Regime, the principle is linked to:?Rules about acquisition of public property,?Sort of public properties ?especially common properties and properties allocated public service,?The principles and rules about protecting public properties,?Legal arrangements about protecting and obtaining public money.In Theory of Administrative Acts, the principle is referred to:?The qualifications of Administrative Acts (unilateral, executive and accepted presumption of legality),?The rules about withdrawing administrative acts. (The principle of legal stability and predictability of the law)In Law of Administrative Contracts, the principle is related to:?Administrative contracts which is about conducting a public office.?Superior authority of Administration on the administrative contracts. (e.g. unilateral cancellation and imposition unilateral obligation)The other actions which are conducted by Administration are also related to this principle. For example, if public services are carried out continuously and regularly, armband activities of Administration can be conducted easier. Also, an action which aims to protect public order, can be enabled public services to be conducted.However, in some cases, armband activities of Administration can cause interrupting public services.Planning activity of Administration is a pre-activity for continuous and reglar public services.In Liability Law of Administration, if public services can not be carried out continuously and regularly (if public services are carried out badly, late or public services are not carried out) it is named as fault of service.In Administrative Procedural Law, the principles that are also aim to protect the state which is social and based on rule of law, is also attached to the principle of continuity and regularity.Finally, if it is not complied with this principle, there will be a judicial review. It is an important subject and the scope of this review is a controversial issue. In our legal system, named as administrative regime, as a general rule, Administrative courts hear a case that takes root from conducting public services. However, there are exceptive legal arrangements. Some of them have been found Constitutional by Constitutional Court, especailly since the 2000s. These legal arrangements and judgemenets are controversial that if they can provide continuous and regular public services or not.If it is not complied with this principle, it can be brought two actions in administrative courts: Action for rescission and administrative action for damages. If an administrative act which is about conducting a public service is unlawful, this administrative act can be revoked by the administrative courts. If a public service cannot be conducted continuously and regularly and depending on this, people come to harm, they can bring an administrative action for damages.Right along with these administrative actions, the individual application to Constitutional Court is accepted our Constitutional system with the Amendments of Constitution in 2010. According to this provisions, if a public service cannot be carried out continuously and regularly, the people whose fundamental rights and freedoms within the context of ECHR (European Convention on Human Rights) are damaged by the reason of this and they prove abortive by the end of hearing, they can make an individual application to Constitutional Courts. However, there are ambiguous provisions in Law No. 6212, which is come into effect in 30.3.2011. That?s why, it is inappreciable if individual application to Constitutional Court will be an effective legal remedy for the people or not. Court decisions will be probably determining factors about this matter.As can be seen, on the contray of the studies which have been published as yet, the principle of continuity and regularity is not only related to the concept of public service, it is also attached to all of the basic subjects of Administrative Law.