Türkiye`de kamu iktisadi teşebbüsleri gelişimi-hukuki yapısı özelleştirme çalışmaları

Abstract

ÖZET : Kamu İktisadi Teşebbüsleri devlet müdahalelerine bağlı olarak ortaya çıkan kuruluşlar olup, süreç içersinde benimsenen ekonomi politikalarına bağlı olarak kamu ekonomi kesminde genişleyerek veya sayıları azalarak verilen amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye çalışmaktadırlar. 18 ve 19 ncu yüzyılda egemen olan liberalizm, serbest rekabet ve özel girişim ilkeleri doğrultusunda devlet müdahalelerine en aza indirgemekteydi. (Diploması, adalet, milli savunma) bu felse fe ekonominin müdahale olmaksızın dengeye gelebileceği bireylerin kendi çıkarları doğrultusunda çalışmaları sonucunda toplumsal çı karları da 'gerçekleştirebilecekleri varsayımına dayanıyordu. 20. nci yüzyıla gelindiğinde ise bireylerin devletten beklentileri artmış yaşanan savaşlar, işsizlik, ekonomik kriz, devletin sosyal ve ekonomik alanda müdahalesini gerekli kılmıştır, özellikle 1929 dünya krizi serbest piyasa ekonomisi görüşünün temellerini sars mış devletin müdahalesi olmaksızın ekonominin tam istihdam denge sine gelmesini olanaksız kılmıştır. Bu arada J. M. KEYNES tarafın dan geliştirilen sistemde devlete yüklenen görevler artmış ve dev let sosyal ve ekonomik alanda ön plana çıkmıştır. Devletin sosyal ekonomik yaşamı müdahalelerinin artması liberal devlet anlayışı yerine sosyal devlet (Refah Devleti) anlayışına geçmesine neden olmuş ve devlet yüklendiği görevleri çeşitli politika araçları ile yerine getirirken KÎT'leviâs bir müdahale aracı olarak oluş turmuştur.KİT'lere her ülkenin değişen yapısına göre farklı amaç ve hedefler verilmekte -Ekonomik-Sosyal-Siyasal-ldari ve Mali hedef ler - ve bu doğrultuda çalışmaları için yönlendirilmektedirler. Türk ekonomisinde KİT'lerin oluşumu ve gösterdikleri geliş imde izlenen ekonomik politikalarla değişiklik göstermiştir. Os manlı İmparatorluğunda da bu tür kuruluşlar görülmekle birlikte bunların büyük kısmı askeri ihtiyaçların karşılanmasına yönelik çalışmaktaydı. Cumhuriyet döneminde KİT'lerle ilgili gelişmeler incelendiğin de ise 1923 yılında yapılan İZMİR İktisat Kongresi ile ilk 10 yıl da özel kesime dayalı bir sanayileşme politikasının izlenmesine karar verilmesi ile bu dönemde devlet iktisadi hayata daha çok dolaylı yoldan müdahale etmiştir. Bu dönemde devletin tasarrufu altında ve dağınık bir durunda bulunan fabrika ve tesislerin bir araya toplanarak yönetimlerinin tekelden yörütülmesi ve kaynakla rın rasyonel kullanılması amacıyla kurulan sanayi ve Moodin Ban kası (1925) önemli bir kuruluş olarak görülmektedir. özel kesimin dinanizminde yararlanma yoluyla ekonomik kalkın mayı gerçekleştirmek bütün çabalara rağmen beklenen sonucu verme miştir, özel teşebbüs elindeki sermaye birikiminin yetersiz oluşu tecrübe birikiminin bulunmayışı, ekonomik ilişkilerin kurulmayışı nın yanı sıra 1929 yılında başlayan dünya ekonomik buhranı başarı sızlıklarm başlıca nedenleri olmuştur. Bütün teşfik tedbirlerine rağmen özel kesimin bekleneni vere memesi buna karşın Sanayi ve Moodin Bankasının bankacılık konu-sunda bir gelişme göstermemekle beraber yeni sanayi müesseseleri kurma ve kurulmuş olanları geliştirme konularında başarılı sonuç lar alması ejc©âçwik_«landaldevletin görev alanını genişletme eğilimlerini yaratmıştır. 1932 yılından itibaren devletçilik ilke olarak benimsenerek İlk sanayi planı hazırlanmıştır. Bu dönemde Sümer bank, Et i bank, T. Emlak Kredi Bankası, T.C. Ziraat Bankası, Devlet Ziraat İşlet meleri gibi önemli kamu işletmeleri oluşturulmuştur. Uygulanan devletçilik politikası özel kesimi engellemeyen aksine teşvik eden bir uygulama olmuştur. Bu dönemde Kamu îşletme ler i inin sayılarının giderek artması sonucunda genel bir düzenle me yapma ihtiyacı doğmuş ve 1938 yılında 3460 Sayılı `Sermayesi nin tamamı devlet tarafından verilmek suretiyle kurulan iktisadi teşebbüslerin teşkilatı ve idare murakabeleri hakkında1* kanun ka bul edilmiştir. Kanun kurulmuş ve kurulacak müesseselerin, bir sistem içinde toplama ve düzenleme amacı gütmekte olup holding biçiminde bir örgütleme yapısı kabul etmiştir. Yönetim organları nın kurulmasında ve görevlerinde ise anonim şirket yapısından ya rarlanılmış, denetim ise Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Umumi Murakebe heyetine verilmiştir. Bu yıllarda tkinçi Dünya Savaşının çıkması bu kuruluşlara ye ni amaçlar verilmesini zorunlu kılmıştır. Harp Ekonomisinin getir diği değişik koşullardan kaynaklanan ve bir zorunluluk olarak or taya çıkan bu amaçlar : - Savunma ihtiyaçlarına öncelik vermek}- İthalatın durması üzerine iç piyasada karşılanan arz yeter sizliğini telafi etmek; - Enflasyonun getirdiği fiyat artışlarını frenleyebilmek için düşük fiyatla satış yaparak piyasa fiyatlarını düzenleyici rol oy namak; - Destekleme fiyatları ile düşük gelirli üreticileri korumak olarak sıralanabilir. Bu arada uygulamaya konulan Milli Korunma Kanunu da devletin ekonomik alana müdahalesini genişletmiştir* Kanun doğrultusunda Petrol Ofisi, Et Balık Kurumu gibi yeni kuruluşlar oluşturulmuş tur. Savaş süresince sermaye birikimi ve yeni yatırım amaçlarının bırakılmış olması savaş bitiminden sonra bu kuruluşların güç du rumda kalmasına neden olmuş özellikle zarar etmeleri büyük eleş tirilere yol açmıştır. Bu dönemde özel sektör sermaye birikimi yaratmış ve çok partili bir yaşama geçişle birlikte de devletçilik gözden düşerek liberal ekonomi politikaları tekrar göndüme geti rilmiştir. Siyasi iktidarı alan kadrolar programlarına özel kesimin ge liştirilmesini kamu kesiminin payının da azaltılmasını alarak saptanacak kamu işletmelerinin özel sektöre devrini ilke olarak göstermişlerdir. Fakat bu dönemde özel sektöre devir yapılmadığı gibi bu kuruluşların sayısında önemli artışlar görülmüştür. Bu dönemde kurulan işletmelerin bir özelleği de 3460 Sayılı Kanun dışında, ya özel kanunla kurulmuş devlet işletmeleri veyaTicaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş anonim şirket yapısında olmalarıdır. Çoğalan kuruluşlar 3460 sayılı kanun sisteminin dı şında kaldığı için yönetim ve denetimleri problem yaratmış bu arada I960 yılında 23 sayılı geçici kanun yürürlüğe girerek eleş tirilere hedef olan idare meclisleri yerine müdürler kurulunun oluşması kabul edilmiş fakat karar uygulanmamıştır. 1950 yılından sonra, belli bir plan ve program olmadan kuru lan teşebbüsler ve iştirakler çalışmalarında da belirli bir istik rar sağlanamaması ve politik nedenlerle zararlı çalışmaları sonu cunda ekonomiye yük ve teşkil etmeye başladılar. Zararların kapa tılması için Merkez Bankası kaynaklarının kullanılmasıda enflas- yonist eğilimlere yol açarken verimsia çalışmaları, aşırı İstih dam politikaları, nedeniylede eleştirilere hedef oldular. Bu du rumun düzeltilmesi için kocisyonlar oluşturularak kuruluşlar hak kında çeşitli raporlar düzenlendi ve 1964 yılında çıkarılan 440 ve 468 sayılı iki kanunla yeni bir sistem kurulmaya çalışıldı. 440 sayılı kanunda ÎBT. tanımı farklılık göstermekte bu ka nunlara rmayesinin yarısından fazlası devlete veya devletle bir likte ÎDT'ne ait iktisadi alanda ticari esaslara gffire faaliyet gösteren karlılık ve verimlilik anlayışı içinde çalışmak ve ser maye birikimine yardım etmek amacında olan ve kuruluş kanunların da bu kanuna tabi oldukları belirtilen kuruluşlar iktisadi dev let teşekkülleridir.` hükmü getirilmektedir. 468 sayılı kanunlada kamu iktisadi teşebbüslerinin TBMM'ce denetlenmesi sağlanmakla birlikte ilk kez bu kanunda wKîf kav ramı kullanılmıştır.Bu son düzenlemelerde `KÎT`lerin sorunlarını tam olarak çöz mekten uzak olmuştur. 1950 yılından sonra KİT'lerin temel sorunu üzerlerindeki siyasal baskılar olarak görülmüş ise de hükümetle rin temel politikaları ile kîT'lerin politikalarını bağdaştırabi - lecek bir sistem oluşturularaadığı gibi etkin bir denetim yapılama ması da (Özellikle ekonomik denetimin olmaması) yönetim hataları nın zamanında düzeltilmesini engeleyerek kuruluşların performan sını düşürmüştür. Oluşturulan yeni teşebbüsler incelendiğinde ise ekonomi ve sanayi kesiminin gelişmesi nedeniyle bu dönemde dokuma, şeker ve benzeri tüketim malları üretimi gören devlet teşebbüslerinin önemi nin azaldığını fakat kömür, demir-çelik, çimento, azotlu gübre, petro kimya gibi sanayi ve tarımsal temel hammade üretimi ile elektrik ve petrol gibi enerji üretimi faaliyetlerini gerçekleşti ren kuruluşların ağırlığının arttığı görülmektedir. 1970 lı yıllarda bu kuruluşlarla ilgili çalışmalar süregelmiş çeşitli komisyonlar oluşturularak KİT'lerin sorunlarının saptanma sı ve çözüm yolları bulunmasına rağmen getirilen çözüm yolları hiç bir zaman dikkate alınmadığı gibi yapılan hukuksal düzenleme lerde tam anlamıyla uygulanmamıştır. Böylelikle KİT sorunları gü nümüze kadar güncelliğini koruyarak süre gelmiştir. 1980 yılını ;n sonra ekonomide tekrar liberal ekonomi politika larmun ağırlık kazanması sonucunda KİT'lerde bu anlayış içinde tekrar ele alınarak yeni hukuksal düzenlemeler getirilmiştir. KİT'lere farklı bir bakış açısıyla düzenlemeler yapılırken benim senen ekonomik felsefe gereği kamu ekonomik kesiminin payının sı-nırlandırılması çalışmalarına da başlanmıştır. Kamu kesiminin bir bölümünü oluşturan KİT'lerde bu yönde değerlendirilerek özelleş tirme ile ilgili hukuksal çerçeve tamamlanmış ve uygulamalara baş lanmıştır. Son düzenlemelerle kamu iktisadi teşebbüsleri iktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşları olarak iki alt guruba ayrılmıştır. 3u konudaki son kanun olan 233 sayılı KHK. ya göre* ÎDT., sermayesinin tamamı devlete ait iktisadi alanda ticari isaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teş ebbüsüdür. KİK ise» sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel nite liğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan kamu hizmeti niteliği ağır basan Kamu İktisadi Teş ebbüsüdür. KHK, ile kamu hizmeti niteliği ağır basan kuruluşlar ile te kel durumunda olanlar sınıflandırılırken hangi kuruluşların tica ri amaçla çalışacaklarıda belirlenmiştir. Ayrıca sermayesinin % 50 den fazlası ÎDT. ne veya KÎK e ait olan işletmelerde bağlı or taklık olarak oluşturulmuşlardır. özelleştirme ile ilgili hukuksal düzenlemelerde (2983 sayılı tasarrufların teşviki ve kamu yatırımlarının hızlandırılmasına dair kanun ile) ; - Kamu kurum ve kuruluşlarına ait alt yapı tesisleri için ge lir ortaklığı senedi çıkarılması, kamu iktisadi kuruluşları ve ik tisadi devlet teşekkülleri için hisse senedi çıkarılması ve işletme hakkı verilmesi hükümleri getirilirken daha sonra çıkarılan 3291 sayılı kanunla bu kapsam daha da genişletilerek KİT'ler ve bağlı kuruluşların tamamen veya kısmen satılması, kiralanması iş letme hakkı verilmesi devredilmesi tasfiyesi mümkün hale gelmiş tir. 3u yönde yapılan çalışmalardan `bazıları ise, şöyle sıralana bilir: Sümerbank'a ait yarım kalmış yatırımlardan İğdır Pamuklu Entegre Tesisi, tspir Ayakkabı Üretim Tesisi, Tortum Yünlü Sanayi tesisleri ve bunların dışında Bingöl Yem, Süt ve Besicilik A.Ş. satılırken birinci boğaz köprüsü, keban barajı, keban ve oymapı- nar hidroelektrik tesisleri içinde gelir ortaklığı senetleri piym saya sürülerek satılması gerçekleştirilmiştir.