Devlet Garantileri

Abstract

Devlet, toplumun kolektif ve genel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kamu hizmetini yürütür ve böylece kamu yararını temin eder. Bugün içinde bulunduğumuz neoliberal iktisadi düzlem, devletin az sayıda hizmeti nitelikli biçimde tesis etmesi, gerisini özel sektöre bırakması gerektiği varsayımı üzerine kuruludur. Bu kurgu hukuki alanı da etkilemiş ve kamu hizmetinin sunumuna ve finansmanına ilişkin düzenlemelerde dönüştürücü bir işleve sahip olmuştur. Böylece, kamu hizmetini doğrudan sunan ve finanse eden devlet anlayışı değişmiş, yerini farklı vasıtalarla kamu yararını temin etmeyi amaçlayan bir devlet anlayışına bırakmıştır. Neoliberal kurguda değişime uğramış ve iç içe geçmiş yeni rolleriyle devlet, kamu hizmetinin finansmanını özel hukuk kişilerinin katılımıyla sağlayabilir hale gelmiştir. Devlet, kamu hizmetini bizzat kendi başına veya özel hukuk kişilerinin katılımıyla finanse edebilir ve her ikisinde de Hazine'nin veya bünyesindeki idarenin nüfuzunu kullanacak şekilde hareket ederek bir mali güçten faydalanabilir. Devlet garantileri bu temele dayanır. Kamu hizmetinin doğrudan devlet tarafından finanse edildiği durumda, devletin borçlanma yoluna başvurması mümkündür. Devletin borçlanmasında, alelade bir borç ilişkisinin aksine, alacaklının başvurabileceği malvarlıksal değer ve tedbirler mevcut değildir. Bu sebeple devlet garanti vererek borcunu ödeyeceği kanaatini desteklemiş olur. Hazine geri ödeme garantileri bu bağlama aittir. Kamu hizmetinin özel sektörün katılımıyla ve özellikle kamu özel sektör iş birliği yöntemiyle finanse edildiği durumda, yasaların öngördüğü çerçevede devlet, normal şartlar altında özel sektör paydaşına ait olacak birtakım riskleri üstlenebilir ve böylece özel sektör paydaşına destek verebilir. Hazine yatırım garantileri ve talep garantileri bu bağlama aittir. Borç üstlenimi kurumu da bu bağlama aittir, ama teorik anlamda garanti teşkil etmez.İki bağlamın müşterek özelliği, devletin, üstlendiği riskin gerçekleşmesinden kaynaklanan bir ödeme yapıp yapmayacağının, yapacaksa bile bunun ne zaman olacağının bilinmemesidir. Riskin gerçekleşmesi durumunda, garanti bir devlet borcu niteliği taşımaya başlar ve borçlanma kalıbına girer. Devletin garanti vermesi koşula bağlı bir yükümlülük teşkil eder ve borca dönüşebilir.Devletin kamu hizmetinin finansmanında devlet garantilerine başvurması, neoliberal kurguya uygun olarak, rasyoneldir. Çünkü devlet garantileri, kamu hizmetiyle amaçlanan yararın bugünden elde edilmesine, gerçekleşmesi kesin bile olmayan bir maliyetinse geleceğe ertelenmesine hizmet eder. Ancak, bu durum gelecekteki vergi mükellefleri bakımından adaletsizlik yaratır. Zira faydayı bugünden elde edenler, maliyet riskini gelecekteki mükelleflere bırakır. Bu adaletsizliğin tamiri, fayda ve maliyet hesabının iyi yapılmasıyla, verilen garantilerin kamusal hesaplara kaydedilerek kamuoyunun kontrolüne açık tutulmasıyla ve mali saydamlığın tesis edilmesiyle mümkündür. Türk hukukundaki garanti düzenleme ve uygulamaları bu gereklilikleri sağlamakta yetersiz kalmaktadır.

The state operates public services to meet collective and general needs of the society, and thereby ensures the public interest. The neoliberal economic context of today assumes that the state should establish a limited number of services of good quality and leave the rest to the private sector. Such assumption has affected the legal field, and it has had a transformative function in regulations regarding the operation and financing of public services. Thus, the classical understanding of the state that directly operates and finances public services has changed, and it has been replaced by an understanding of the state that aims to ensure the public interest by different means. With its new roles which has changed and intertwined under such neoliberal assumption, the state has been able to finance public services within the participation of private actors.The state may finance public services on its own or within the participation of private actors, and in both methods, it may take advantage of a financial power by using the financial influence of the Treasury or its administrations. State guarantees are based on such foundation. In the case where public services are directly financed by the state itself, it is possible for the state to apply for a debt. In contrast to an ordinary debtor-creditor relationship, there are no asset or measure available to the creditor in state borrowing. Then, the state needs to prove that it will pay its debt by giving guarantees to the creditor. Treasury repayment guarantees belong to this context.In the case where public service is financed by the participation of private actors, especially in public-private partnerships, the state undertakes certain risks that would normally belong to the private actor, and thus it supports the private actor under the legal framework. Treasury investment guarantees and demand guarantees belong to this context. Debt assumption agreement also belongs to this context; however, it does not constitute a guarantee in theoretical sense.The common feature of these two contexts is that it is not known whether or not the state will make a payment resulting from the realization of the undertaken risk, or when this will happen even if it will. When the undertaken risk realizes, the given guarantee results with a state debt and be included in the scope of state borrowing. State guarantees are contingent liabilities of state which may turn into a debt.In accordance with neoliberal assumption, it is rational for the state to employ state guarantees in financing public services since state guarantees serve to obtain the benefit intended by the public service in advance, and to postpone the costs that have an indefinite possibility of realization. However, this creates injustice for future taxpayers. Because, those who benefit in advance leave the risk of cost to future taxpayers. The repair of such injustice is possible by making good analysis of costs and benefits, by recording the guarantees in public accounts and keeping them open to public control, and by establishing financial transparency. Guarantee regulations and their application under Turkish law are insufficient to meet these requirements.