Türkiye`de özelleştirme ve özelleştirmenin Türk çalışma hayatına etkileri

Abstract

ÖZET Özelleştirme tam açıklığa kavuşturulamamış bir kavram olmakla birlikte devletin kamu sektöründeki mülkiyetinin özel sektöre devri olarak tanımlanabilir. Mülkiyetin devri yatımda, kamu işletmelerinin özel sektöre kiralanması, yönetimlerinin devri ve tekelci yapıların ortadan kaldırılması da gözönüe alınıp tartışma konusu olmaktadır. Özelleştirme sayesinde kamu sektöründeki ekonomik faaliyetler minimize edilir veya tamamen ortadan kaldırılır. Özelleştirme, kamu hizmetlerinin ve varlıklarının fiyatlandırılması, hizmetlerin kamu sektöründen özel sektöre aktarılması ve ekonomiye yapısal bir özerklik sağlanması gibi konulan içerir. Böylece kamu sektöründeki monopolist yapılanmaların ortadan kaldırılması ve kamu yararına, özelleştirilen firmalar arasındaki rekabet sayesinde maksimum üretim ve kar sağlanabilecektir. Devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılmasına, atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılmasına çalışılmakta ve elde edilecek kaynakların altyapı yatırımlarına kanalize edilmesi amaçlanmaktadır. Özelleştirme kapitalist sistemin bir parçası olan ekonomik krizlerle başetmenin en etkili yollarından birisidir. 1929 yılındaki Büyük Buhran' dan sonra ana felsefesini `bırakınız yapsınlar` görüşünden alan Klasik Teori yerini devletin ekonomik faaliyetlere karışması düşüncesini savunan Keynezyen ekonomiye bırakmıştır. Gelişmiş ülkelerde bu teori 1950'lerde uygulamaya konulmuş ve önemli gelişmeler kaydedilmiştir. Fakat bu teorinin 1970 Terden sonra ortaya çıkan ekonomik problemlere karşı yetersiz olduğu ortaya çıkmıştır. Böylece eski klasik teoriyi yeniden yorumlayan yeni argümanlar geliştirilmiştir. Özellikle para arzı ve enflasyon sorunu üzerinde duran monetaristlerin görüşü bunlarda biridir. Özelleştirmeyi savunulan monetaristler devletin ekonomik faaliyetlere karışmasına kesinlikle karşıdırlar. Arz-yönlü vııiktisatçılar da devletin fonksiyonlarının kamu sektöründe genişlemesine karşıdırlar ve vergi indirimi yoluyla ekonominin refaha ulaşacağım savunurlar. Arz-yönlü iktisatçılara göre özelleştirme üretimdeki etkinliği arttıracak, devletin ekonomik faaliyetlere karışmasını engelleyecek, özelleştirilen firmaların hisselerinin halka satışı yoluyla sermayenin tabana yayılmasını sağlayacak ayrıca politik ve ideolojik avantajlar sağlayacaktır. Eğer ekonomide serbest piyasa koşullan başarıyla uygulanırsa, hem şirket bazında hem de ekonominin bütününde maksimum etkinliğe ulaşılacak ve bu başarının bir yansıması olarak toplumsal refah ve doyuma ulaşılacaktır.`Pareto Optimum` olarak bilinen bu durumun sağlanabilmesi için devletin kamu sektörü üzerindeki etkisinin minimize edilmesi gerekir. KİT piyasa ihtiyaçlarına karşı duyarsız olduklarından tekelci yapılan nedeniyle piyasada rekabeti engellerler. Birçoğu iflas tehlikesiyle karşı karşıya olmasına rağmen hükümet tarafından zararlarının tazmin yoluna gidilmesi devlet ekonomisi üzerindeki tekelci güçlerini devam ettirmelerini sağlar. Bir süreç olarak ele alındığında özelleştirme bu duruma bir son verecek ve piyasa ekonomisinin güçlenmesini sağlayacaktır. Bunun yanında özelleştirme kamu varlıklarının piyasalara hisse ihracı yoluyla ekonomiyi güçlendirecektir. Atıl fonların piyasaya transfer olması gelecekte olması muhtemel krizleri ve baskılan engelleyecek veya en azından etkilerini azaltacaktır. Özelleştirme sürecinde belirli aşamalardan geçilmesi gerekmektedir. Öncelikle hükümet hangi firmanın özelleştirilmesi gerektiğini belirlemelidirler. Daha sonra özelleştirilecek firma için teknik ve hukuki hazırlıklar yapılmalıdır. En uygun ve adil satış fiyatım belirlemek büyük önem teşkil eder. Özelleştirme sonrasında tekelci uygulamaların önlenmesi için de gerekli ölçüm ve ayarlamalar yapılmalıdır. Devletin ekonomideki rolünü minimize etme fikri Cumhuriyet' le yaşıttır. Buna rağmen Cumhuriyetin ilk yıllarında koşulların uygunsuzluğu nedeniyle viiidevletin ekonomideki etkisi gitgide artmıştır. Sinai Maden Bankası ve Sümerbank gibi kuruluşlar ilerde özel sektöre devredilmeleri planlanarak bu dönemde kurulmuşlardır. Fakat 1930'lann başlarında bütün dünyayı kıskacına alan Büyük Bunalım Türkiye'yi de etkilemiş, bunun sonucu olarak 1934'te ilk Beş Yıllık Sanayi Programı kabul edilmiştir. Cumhuriyetin bu döneminde devlet ekonomideki tek hakim olmuştur. 1950'li yıllarda sektöre de önem veren ekonomik felsefeler geliştirilmeye çalışılmıştır. Buna rağmen kamu sektörünün ekonomideki nisbi payı giderek artmaya devam etmiştir. 1963-1967 yılları arasında ilk Beş Yıllık Kalkınma Programı kabul edilmiştir. Bu programda özelleştirme politikası ilk kez ortaya konmuştur. 1970'lerin sonlarına doğru daha kritik ve ağır problemler ekonomiyi tehdit etmeye başlamıştır. Hükümetin kriz karşısındaki çözüm çabalan etkisiz kaldığından yeni bir ekonomi politikasının uygulamaya konmasının zamanı gelmişti. Böylece dönemin hükümeti 24 Ocak Kararlarım kabul ederek Cumhuriyet tarihinde yepyeni bir dönemi başlatmış oldular. 24 Ocak Kararlarının ana amacı KİT'nin ulusal ekonomideki ağırlığını eriterek sermayenin sosyal piramidin alt seviyelerine yayılmasını sağlamaktır. Özelleştirme uygulamaları programlı olarak gerçekte 1985'te başlatılmışta. Fakat ortaya çıkan yönetimsel ve hukuksal engeller uygulamada daha ileri aşamalar kaydedilmesini engellemiştir. Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 1998 yılı sonuna kadar geçen 13 yıllık sürede kapsama alman kuruluşların yansından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. Bu kuruluşlardan, daha önce ÇİTOSAN'ın bağlı ortaklığı statüsünde faaliyet gösteren çimento fabrikaları dışında, bu kuruluşların büyük bir kısmı varlık veya kamunun azınlık hissesine sahip olduğu iştiraklerdir. Bugüne kadar, SEK ve Yem Sanayi ile 30 çimento fabrikasındaki kamu hisseleri tamamen özelleştirilmiş ve devlet bu alanda işletmecilikten çekilmiştir. Kardemir özelleştirmesiyle ilk defa yöre halkı, sanayici ve çalışanlara bedelsiz devir suretiyle gider tasarrufuna yönelik bir ixuygulama yapılmıştır. NETAŞ ve TOFAŞ'da bulunan kamu hisseleri ilk defa uluslararası piyasalarda halka arz edilmiş, böylece İMKB'nin yabancı borsalarla entegrasyonunun sağlanmasında bir adım atılmıştır. 1 990 'lı yılların başında birçok şirketteki kamu Hisselerinin kısıtlı da olsa halka arz edilmesi ile hisse senedinin kurumsallaşması ve sermayenin tabana yayılmasında bir başlangıç yapılmıştır. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil, hayvancılık ve orman ürünleri sektöründeki işletmelerinin yaklaşık %50'si de özelleştirilmiştir. Özelleştirmenin Türk çalışma hayatına olan etkileri çok çeşitlidir. Türkiye'de endüstri ilişkileri sistemi sanayi ve hizmetler alanlarındaki büyük işletmelerdeki çalışanları kapsar. Özel sektörde, kamu sektörü ile karşılaştırıldığı zaman sendikalaşmanın daha düşük bir oranda gerçekleştiği bilinen bir gerçektir. Özel sektördeki ufak çaplı işletmelerde çalışanların büyük çoğunluğu sendikal haklardan mahrumdurlar. Özelleştirme sendikalaşmayı ve çalışanların toplu sözleşme ihtiyaçlarım baskı allında tutar. Özelleştirme sonrasında özel sektöre transfer edilen kamu işletmelerindeki toplu sözleşme uygulamalarında politik ve ideolojik seçimler yerine işletme kan işçiler tarafından gözönünde tutulacaktır. Bu da grevlerin sayısında kaçınılmaz bir düşüşe yol açacaktır. 1984- 1989 döneminde toplam 680 grev meydana gelmesine rağmen 1994 sonrasına bakıldığında ise bu sayının 3 6'ya düştüğü görülür. İşveren statüsünde olan devlet işçiler üzerinde lokavt hakkım genellikle kullanmak istemez. Bu eğilimin bilincinde olan sendikalar toplu pazarlık sürecindeki stratejilerini buna göre belirlerler. Ama bunun tam tersine özel sektör lokavt hakkım daha sık kullanmaktadır. Bu da çalışma hayatında işveren ve işçi arasındaki çatışmaların daha da artmasına yol açmaktadır. Yapılan tüm eleştirilere rağmen, KİT'nin işçiler için işsizliğe karşı bir tür sigorta olduğu kabul edilmesi gereken bir gerçektir. Bunun nedeni KİT'nin iflas endişesi taşımadıklarıdır. Fakat özel sektör tarafından satın alındığında işverenlerin kararlarım bakanların veya bürokratların arzularına göre değil piyasa ihtiyaçlarına göre şekillendirmeleri sonucu, bir işveren politik herhangi bir baskı xaltında kalmaksızın bir işçinin görevine son verme hakkına sahip olabilecektir. Bu da gelecekte KİT'ndeki aşın istihdamın eritileceği anlamına gelir. Herhangi bir kamu işletmesi özelleştirildiği zaman işsizlik ve düşük ücret tehdidi işçilerin karşısına çıkar. Özelleştirmenin negatif etkilerini ortadan kaldırmak ve yeni çözüm mekanizmaları bu açıdan hayati önem taşır. Eğer ekonomiye gerekli müdahaleler yapılırsa özelleştirme süreci daha acısız geçebilir. Özelleştirme fonu tarafından işini bu yolla kaybeden işçilere ödenen iş kaybı tazminatı buna bir örnektir. Özelleştirme ile ilgili önemli yasalardan biri 4046 sayılı özelleştirme yasasıdır. Bu yasa 27 Kasım 1994 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu düzenlemede en önemli madde `özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması` hükme bağlanmıştır. 1986 yılından itibaren hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne kadar 124 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 108 'inde hiç kamu payı kalmamıştır. Blok satış, halka arz, uluslar arası arz, İMKB'de satış veya varlık satışı biçiminde kısmen özelleştirme işlemi gerçekleştirilen diğer 16 kuruluşta ise halen kamu payı bulunmaktadır. 1985 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının toplam tutan 3.8 milyar dolar düzeyindedir. Bugün dünyadaki pek çok ülke serbest piyasa ekonomisi koşullarını kabul etmekte ve kendi market yapılarını buna göre şekillendirmeye çalışmaktadırlar. Bu yüzden özelleştirmenin adaptasyon sürecinde karşılaşılabilinecek faktörler yeniden düzenlenmeli veya tamamen ortadan kaldırılmalıdır. Sözü edilen faktörlerin başında rekabetin oluşmasını engelleyen ve ekonomi üzerindeki yüklerini gitgide arttıran Kamu İktisadi Teşebbüsleri gelir. Bu açıdan ele alındığında özelleştirme ülkemizde sürmekte olan en büyük reform xihareketlerinden biridir. Özelleştirmede ana hedef devletin güvenlik, kültür, altyapı gibi özel sektörün sorumlu olamayacağı alanlara kanalize edilmesidir. Çünkü devlet işletmeleri yapılarını değişen piyasa şartlarına adapte edemezler. Kamu İktisadi Teşebbüsleri piyasanın talep ettiği ana ihtiyaç maddelerini sağlamak üzere kurulmuştur. Fakat yıllar geçtikçe gittikçe artan maliyetlerle üretim yapan, miadı dolmuş makinelerle dolmuş, dev, hantal organizasyonlar haline gelmişlerdir. Kamu İktisadi Teşebbüslerine yapılan görünmez müdaheleler ve ayarlamalar bu işletmelerin piyasa ekonomisi şartlarına göre üretim yapmalarım gerektiren felsefeyi olumsuz yönde etkilemektedir. Birçok kamu işletmesi yönetim grubu sürekli değiştiğinden modernizasyon yatırımları yapamamakta, frazla istihdamı yokedememekte ve ürettikleri malların fiyatlarını tekbaşlarına belirleyememektedirler. Bu yüzden özelleştirme, rekabetçi piyasaların oluşturulması, bütçedeki açıkların kapatılması ve sermayenin tabana yayılması açısından bir gerekliliktir. 1970 lerde dünyada başgösteren Petrol Krizi'nden sonra ekonomistler eski Keynezyen düşünceyi ve kamunun piyasaya müdahelesini eleştiren, piyasada serbest rekabeti savunan Neo-Liberalizm denen yeni bir teori geliştirdiler. Türkiye'de özelleştirmenin gerekliliği artık herkesin kabul ettiği bir gerçek haline gelmiştir. Fakat özelleştirme sürecinde meydana gelen uyuşmazlıklar nedeniyle özelleştirme uygulamaları istenililen hızda sürdürülememektedir. Toplumdaki tüm bireyleri tatmin edecek bir özelleştirme uygulamasının ortaya konmasının çok zor olduğu oldukça açıktır. Fakat özelleştirmenin ana hedefinin ekonomideki etkinliği arttırmak olduğu unutulmamalıdır. Bu nedenle toplumun desteğini de alarak mevcut engellere ve yapısal sorunlara çözüm getirecek güçlü bir özelleştirme politikasının uygulanması gereklidir. xıı

ABSTRACT Privatization as a slippery concept in economic theoiy, can be summarized as the withdrawal of state ownership from public entreprises to private sector. Beside the transfer of ownership, renting of these entreprises to private sector and removal of monopolist entreprises from public sector ist aken into account and included into discussion. By privatization the volume of the economic activities in public sector is minimized or totally terminated. Privatization consists of a price system on public services and assets, transfer of public services to private sector and building a structural liberty in economy. By means of this, removal of regulation in entering sector markets of state monopolies is planned and for the sake of public, by the help of competition between firms, maximum production and profit can be obtained. Minimizing the State Economic Entreprises' burden on goverment budget, regaining active resources to economy and directing gained resources to infrastructure investments are the main objectives of privatization. Privatization can be counted as the most effective way developed by the system to overwhelm frequent economic chrises which is apart of capitalism. After the Big Chrisis in 1 929 `laisses faire` policy which is the fundamental principle of classical theory left its place to Keynesian economy that defend the interference of state to economic activities. In industrialized countries this theory was put into use in 1950s and suprising success was achieved. But this theory was found to be insufficient against the economical problems which were arisen after 1 970s. So new arguments which interprete the old classical theory were developed by economists. Monetarists are one of these who concentrate mainly on money supply and inflation. They are severely against the interference of state to economic activities and defend privatization.Supply-side economists are also against the extension of states' functions in public sector and see lowering of taxes as a key to obtain economic satisfaction. According to them privatization will increase the efficiency in production, minimize state interference to economic units, spread out company shares' ownership and create political and ideological advantages. If free market conditions are applied in economy successfully, the maximum efficiency in micro and macro economy can be obtained and as a reflection of this success to sociecty, social satisfaction can be maintained. This situation is called as `Pareto Optimum` and in this state of being the interference of state to economy must be minimized. The State Economic Entreprises are insensitive to market needs and also they put obstacles to competition because of their monopolist structures. Most of them are faced with bankruptcy but their losses were compensated by the goverment and this helps them too keep their monopolist power in state economy. Privatization as a process will put an end to this situation and will make market economy stronger. Also privatization of State Economic Entreprises will strenghten the economy by means of share-export of their assets to public markets. Transfer of inactive funds will calm down the possible recessions and pressures in economy. Several steps must be taken m privatization process. First, the goverment must make a decision about which firm to be privatized. Then technical and legal preperations must be made for the firm. Calculating the right and the just price for the firm is very important. After privatization neccessary measures and regulations must be made for the new owner to prevent monopolist activities. The tought of minimizing the role of state in economy is of the same age with Turkish Republic. However in the first years of Republic because of the forcement of unsuitable conditions, the state became more and more effective ineconomic activities. Some pioneer entreprises like Sinai Maden Bankası and iiSümerbank were established as state economic entreprises and in the following yaers transfer of these entreprises to private hands was planned by the goverment. But in the early 1930s the Big Chrisis which threated the whole globe also effected Turkey so as a result of this The First Five Years Industrial Program wasaccepted in 1934. In this period of Republic, state was the only ruler. In 1950s, state tried to establish the economic philosophy which was giving importance to private sector. But however, the relative share of public sector continiued to increase in this period. Between 1963-1967 `The First Five Years Planning Program` was accepted. In this program the privatization policy was firstly taken into account. But after 1970s heavier and more critical problems began to threat the economy. The current measures of goverment was ineffective against the outcoming reccession. It was time for a new economic policy to be established. So the goverment of this period accepted `January 24 Decisions` and established a brand new period in the history of Repuclic. The main objectives of these decisions were to minimize the weight of State Economic Entreprises on national economy and to distribute the capital to the lower levels of social pyramid. Actually privatization in Turkey hastaken start in 1985. But arising problems about managerial and legal structure created difficulties to take more steps in the implementation of it. Between 1985-1998, more than half of the enterprises have been privatized. Most of these enterprises are the participations that the government has minority shares except the cement factories that continue their activities as bounded associations to ÇİTOSAN. The government shares in SEK, Yem Sanayi and 30 cement factories are fully privatized and the state has completely withdrew itself from these fields. A new application based on expenditure savings in the form of non-rental transfer of government owned factories to its employees and to local citizens has begun with the privatization of Kardemir. With the submission of government securities consisting of NET AS and TOFAŞ shares to global financial markets, İMKB has integrated with other minternational stock exchange markets. By early 1990' s some of the government shares in certain companies were sold to public investors as a start of the attempts to distribute capital throughout the country. Moreover, nearly %50 of government's firms operating in textile, tourism, forestry and animal breeding sectors were privatized within that period. The effects of privatization to Turkish labor life can be said to be very complex. In Turkey, the industrial relations system consists of workers in big entreprises in industrial and services sector. It is a general truth that m private sector, there is a lower ratio in the number of trade unions when compared with public sector. Because most of the small private entreprises lack syndical rights. Privatization supresses establishment of trade unions and collective bargaining wishes of the labor force. After privatization the public entreprises where trade unions play an active role will be taken over by the private sector. İn collective bargaining process, rather than political and ideological preferences, the economic profits will be taken into account by the workers. This will cause an inevitable decrease in the number of strikes. Between 1984-1989, 680 strikes were held out. However after 1994 this number has decreased to 36. Having the status of an employer, the state does not use the threat of lock out on its workers. The trade unions which are aware of this policy, shape their strategies in collective bargaining process according to this. But oppositelly, the private sector use lock-outs more frequently. This increases the conflicts between employer and employee in industrial relations. Although all arguments, it is a truth that State Economic Entreprises are a kind of insurance for workers against unemployment. The reason for that is there is no bankruptcy danger for the State Economic Entreprises. But when taken over by private sector the employers will take decisions according to market needs rather than the wishes of ministers or buroucrats. An employer in the private sector will have the right to fire a worker without facing an political obstacle. So over-employment in State Economic entreprises will be decreased by this way. ivThe threat of low wages and unemployment stand against the worker when a firm is privatizied. The most important thing for this problem is to prevent the negative effects caused by unemployment and find new solving mechanisms. If effective regulations can be implemented to economy, the period of privatization can be less painful. Work-loss compensation which is financed by privatization fund is agood example for this. One of the important acts pertaining to privatization is Privatization Act No.4046, which was established as 27-November-1994. The most significant article of this act states that `All funds raised by privatization will be used for general budget expenses and investments.`. Government's program, which has accelerated from 1986, to privatize firms that are owned fully or partially by the state is continuing with the submission of stocks or selling/transfering of assets with 124 companies. 106 of these firms have been fully privatized by now. After using block sale, submission to public, stock sales to global markets and stock or asset sales as İMKB methods, the remaining 16 firms are yet partially privatized. The total amount of funds raised with the privatization implementations starting from 1985 has reached 3,8bfllion$. Today most of the countries in the world, accepted free market and shape their market structure according to this philosophy. For this reason factors standing against the process of privatization must be rearranged or totally removed. State Economic Entreprises are one of these so called factors which increase their burden in the economy and stand against the development of competition. In Turkey today, reorganizing state's functions as well as decreasing public sector's share in production of goods and services are main aims of privatization studies. From this point of view privatization is one of the biggest structural reformations going on in our country whose main target is to canalize state tosubjects such as security, culture, infrastructure etc. which private sector cannot be responsible for. Although State Economic Entreprises were developed to produce and to supply goods and services mostly demanded by the market, year by year they became huge, lazy organizations filled with machines which are out of date and which make production with high costs. Because their management team changes frequently, most of the State Economic Entreprises can't make modernization investments, can't eliminate overemployed workers and arrange the price of goods they produce correctly. Some invisible interruptions and arrangements negatively affect the philosophy which obliges State Economic Entreprises to run their business according to free market conditions. For these reasons, privatization is a must for the formation of competitive markets, covering up the leakages in the budget and for the distribution of capital to the lower layers of social pyramid. Today there is a common belief about the neccessity of privatization in Turkey like the whole world. But because of the conflict on privatization procedure, the privatization activities weren't directed as fast as they had to be. ît is clear that developing a privatization policy satisfying all members of the society is very difficult. But it must be remembered that increasing the efficiency in the economy is the most important aim of privatization. For this reason, with public support a strong policy which brings an end to the obstacles and solution to structural problems in state economy must be developed. VI