Türkiye`de iç borçların sosyal harcamalar üzerindeki etkisi

Abstract

ÖZETBu çalışma, Türkiye'de iç borçların sosyal harcamalar üzerinde etkili olupolmadığı sorusunun cevabını elde etmeyi hedeflemektedir. Diğer bir deyişlekamunun özel kişi ve kurumlardan, sosyal güvenlik kuruluşları ve ekonomikkurumlardan, bankalar ve sigorta şirketlerinden ve Merkez Bankası'ndan yapmışolduğu borçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde etkili olup olmadığı ele alınacaktır.Bu borçlanma neticesinde borç veren kesime, devletin ödemek zorunda olduğu faizödemelerinin kamu bütçesi üzerinde bir baskı oluşturup oluşturmadığı sorusununcevabına ulaşılmak istenilmektedir. Şayet baskı unsuru oluşturuyor ise bütçeyikısıtlayan ödemeler sebebi ile yapılması gereken sosyal harcamalardan (eğitim,sağlık, sosyal güvenlik, vb.) taviz verilip verilmediği cevap bulunması istenen birdiğer sorudur.Çalışmada, neo-liberal politikaların tüm dünyada yaygın hale gelmeyebaşlaması neticesinde, Washington Uzlaşısı sonucunda ortaya çıkan şartlar ilebirlikte, Türkiye'nin de bu serbestleşme hareketlerinin etkisi altında kaldığınadeğinilmiştir. Bu piyasalaşma süreci, devletin yapısının, görev ve tanımlarının tekrargözden geçirilerek; müdahaleci devlet anlayışı yerine, rekabeti savunan, çeşitliKİT'lerin özelleştirildiği, devletin var olduğu alanlarda özel sektörün faaliyetgöstermesinin önünün açılmasına destek olunduğu ve ortaya çıkabilecek piyasabaşarısızlıklarına müdahale edebilecek, minimal bir devlet anlayışının ortaya çıktığı1980 yılı sonrası Türkiye ekonomisini kapsamaktadır. Bu kapsam neticesinde 1980yılı sonrası Türkiye ekonomisinin iç borçlanma dinamikleri ve sosyal harcamalarınınyapısı incelenmiştir. Yapılmış olan borçlanmanın temelinde yatan sebepler,borçlanmanın hangi koşullarda gerçekleştiği ve bu borçlanma neticesinde yapılanfaiz ödemelerinin toplumun hangi kesimine gittiğine bakılmıştır. Böylece toplumdavar olan gelir dağılımını düzenleyici olarak kullanılabilecek durumda olan transferharcamalar grubu içerinde yer alan sosyal harcamaların alt kalemlerini oluşturaneğitim harcamaları, sağlık harcamaları, sosyal güvenlik harcamaları, vb.'nin bozulangelir dağılımını düzenlemede ne kadar etkin olabildiği araştırılmıştır.xvÇalışma, zaman kısıtı olarak 1980:2010 yılları arası Türkiye'nin ekonomikdönemini kapsamaktadır. Bu döneme ait OECD ve Dünya Bankasından ulaşılansosyal harcama verisi ile Hazine Müsteşarlığından elde edilen iç borç stok verisiarasında zaman serisi ekonometrisi teknikleri içerisinde yer alan CointegrationEşbütünleşmeanalizi kullanılmıştır. Yapılan analiz çerçevesinde yapılan içborçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde ne kadar etkiye sahip olduğuaraştırılmıştır.Söz konusu araştırma yapılırken öncelikle birinci bölümde tezin konusu ileilgili makale, kitap, vb. çalışmalar literatür kapsamında incelenmiştir. İlgiliçalışmalara bakıldığında iç borçlanmanın bütçeye getirdiği yükün yanında toplumunüstlendiği bir maliyetinin de bulunduğu belirtilmiştir. Devlet iç borçlanma senetlerinielinde bulunduran kesimin, toplumun geri kalan kesiminden kendilerine doğru birrefah aktarımı olduğunu ve bu şekilde gelir dağılımındaki mevcut adaletsizlikleringözle görülür hale geldiği belirtilmiştir. Ayrıca, sosyal harcamaların seyrinebakıldığında, Türkiye'nin sosyal harcama miktarının diğer ülkelerle karşılaştırıldığıçalışmalarda bütçeden sosyal harcamalara ayrılan payın çok düşük düzeyde kaldığıifade edilmiştir. Bu harcama miktarının artırılamamasının arkasında yatan sebepolarak devletin yapmış olduğu borçlanma sonucunda, borçlanma senetlerini ellerindebulunduran kişilere ödemek durumunda olduğu faiz ödemeleri görülmüştür.İkinci bölümde ise, 1980 sonrası Türkiye ekonomisinde oluşan iç borçlanmadinamikleri 1980 yılı öncesi dönemde göz önünde bulundurularakdeğerlendirilmiştir. Cumhuriyet'in kuruluşu ertesinde uygulanmaya başlanılandevletçilik politikaları, uygulanan bu politikalar sonucu sanayi burjuvazisioluşturulmaya çalışıldığı ve bu durumdan tarım kesiminde faaliyet gösterenlerinolumsuz bir biçimde etkilendiği ifade edilmiştir.Türkiye ekonomisi için 1946 yılı; tek partili hayattan çok partili hayata geçişinyaşanması sebebi ile büyük önem arz etmektedir.1950'li yılların ortalarınagelindiğinde ise devlet ile özel sektörün bir arada yer aldığı `karma ekonomi` modelibenimsenmiştir. 1970 öncesi dönemde uygulanan serbest politikalar sonucu bütçeninkontrol altına alınamayacağının farkına varılması ile dış ticaret açıkları bir türlükapatılamaz bir hal almıştır. 1974 yılında dünyada petrol krizinin patlak vermesi ilede 1974-77 yılları arasında iyice sıkışan Türkiye ekonomisi iç borçlanma yolunagitmek durumunda kalmış ve hatta bir cente muhtaç hale gelmiştir. 24 Ocak 1980xviyılında alınan kararlar ile ülke ekonomisi liberal uygulamalara açık hale getirilmiştir.Bu dönemde uygulanan politikaların amacı; insan refahını artırmak yerine,sermayenin serbest bir biçimde hareket edebilmesi için liberal politikauygulamalarının önünün açılması olmuştur.İkinci bölümde alt başlık olarak Türkiye'de sosyal harcamaların yapısıincelenmiştir. Bu bağlamda, sosyal devlet ve sosyal nitelikli harcama kavramlarındanbahsedilmiştir. Sosyal devletin tarihsel olarak ortaya çıkış biçimleri ve ülkelerinsosyal devletin gerekliliklerini hangi ölçüde uyguladıkları anlatılmıştır. Sosyalharcamalar kategorisinde eğitim harcamaları, sağlık harcamaları ve sosyal güvenlikharcamalarından tanımsal çerçeve kapsamında bahsedilmiştir. Bu harcamalarınsosyal devlet anlayışının gereklilikleri göz önünde bulundurulduğunda, devlettarafından sunumunun yapılmasının önemine vurgu yapılmıştır. Daha sonraküreselleşme süreci ile birlikte sosyal devlet anlayışında meydana gelendeğişikliklere değinilmiştir. Bu değişiklikler sonucu liberal politikaların sosyalpolitika alanında kendisini göstermesi ile yapılan özelleştirmeler, eğitim ve sağlıkalanında yaşanan piyasa yanlısı dönüşümlerden bahsedilmiştir. Bu dönüşümleriçerisinde kamuya ait kurumların elden çıkarılması yoluyla bütçeye tek seferde getirisağlayan özelleştirmeler gündeme gelmiştir. Bunun yanında sağlık alanında, genelsağlık sigortası uygulaması aracılığı ile tüm sosyal güvenlik kurumları tek çatıaltında toplanmıştır. Bireylerin bu dönüşüm neticesinde cepten yaptıkları sağlıkharcama miktarlarında artış yaşanmıştır. Benzer şekilde eğitim alanında da devletokullarının birçok kısıtlı imkan neticesinde başarısızlıklarına vurgu yapılır halegelmiştir. Bu vurgu yapılırken bir yandan da hükümetlerin gündeminde dershanecilikve bu dershanelerin özel okula dönüşme süreci yer almaktadır. Bu süreç içerisinde deyine bahsi geçen kurumlara verilecek olan sübvansiyonlar piyasadan yana seçiminiyapanların kararlarını açıkça ortaya koymaktadır.Üçüncü bölümde ise, borçlanma kavramına dair genel bilgiler verilmiştir. Bubilgilere bakıldığında borçlanmaya yol açan nedenler incelenmiştir. Borçlanmanedenleri kategorize edilmek istenildiğinde şu tablo ile karşılaşılmıştır. Olağanüstügiderlerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, devlet ve diğer kamu kuruluşlarınınyatırımları ve reformların gerçekleştirilmesi için yapılan borçlanmalar, bütçedeki carigider ve cari gelirler arasında meydana gelen dengesizliği gidermek için yapılanborçlanmalar ve bazı özel nedenlerle yapılan borçlanma sebepleri bulunmaktadır.Bunun yanında borçların sınıflandırılmasına bakılmış ve borçlar isteğe bağlı xvii(gönüllü) ve zorunlu (cebri) borçlar; vade yapısına göre ise kısa vadeli (dalgalı) ya dauzun vadeli (konsolide) borçlar, alındığı ülke kaynağına göre ise dış borçlar ve içborçlar olarak ayrılmıştır. Çalışma başlığı itibari ile üzerinde durulacak olan içborçlanma türü olmuştur. Kaynakları yönünden iç borçlanma incelendiğinde dörtfarklı kaynak ortaya çıkmıştır. Bunlar; özel kişi ve kurumlar, sosyal güvenlikkuruluşları ve ekonomik kurumlar, bankalar ve sigorta şirketleri ve MerkezBankası'dır. İç borçlanma kaynaklarına ek olarak bu bölümde iç borçlanmada satışteknikleri de incelenmiştir. Bu teknikler; doğrudan satış yöntemi, ihale yöntemi vehazır satış (sürekli borçlanma) yöntemidir.Çalışmanın son bölümünde ise OECD ve Dünya Bankasından elde edilenTürkiye'nin 1980-2010 yılları arası sosyal harcama verileri ile aynı dönem arasındakiHazine Müsteşarlığı'nın web sayfasından elde edilen iç borç stoğu arasındaCointegration-Eşbütünleşme analizi yapılmıştır. Analizde öncelikle veriler arasındakiilişkileri gözlemlemek amacıyla, ADF birim kök testi uygulanarak model tahminiiçinde yer alan verilerin zaman içinde durağan olup olmadıklarına bakılmıştır.Yapılan bu test sonucunda iç borç, sosyal harcama ve kontrol değişken olarakkullanılan enflasyonun 1. farkta durağan oldukları görülmüştür. Üç değişkenin de 1.farkta durağanlaşması bizi eşbütünleşim analizi yapmaya yöneltmiştir. Yapılan analizneticesinde değişkenler arasında kointegrasyon olduğu sonucuna varılmıştır. Busonuca göre; iç borçlanma sosyal harcamaları ters yönde etkilemektedir. İçborçlanmada meydana gelecek %1'lik bir artış sosyal harcamalarda % 0.42'lik birazalışa yol açacaktır. Kontrol değişken olarak kullandığımız enflasyon ise sosyalharcamalar ile paralel bir seyir izlemektedir. Enflasyonda meydana gelecek birartışın, sosyal harcamaları da artırması beklenmektedir.

ABSTRACTThis paper aims to answer the question that whether internal debts affectsocial expenditures in Turkey. In other words, it will be researched that whetherstate's internal barrowings from private person and institutions, social securityassociations and economic institutions, banks and insurance companies and CentralBank have an impact over social expenditures. It is also aimed to reach the answer ofthe question that whether interest payments that state have to pay to creditors ,as aresult of internal barrowings, create pressure over public budget. If so, whether statehas to compensate from social expenditures that state has to do, because of thepayments which restrict the budget, is another question which is wanted to beanswered. In this study, it is mentioned that as a result of the spread of neo-liberal ideasamong states, together with Washington Consensus' ideas, Turkey also influencedfrom these liberalisation movement. This study contains the marketization process ofthe Turkish economy after 1980, the time that state's structure and definition wasrevised; some state economic enterprises (KİT) was privatized and private sector wassupported so as to replace some fields where state operates. In short, instead ofeconomic intervensionist state, a minimal state that intervenes only if there is afailure in market appeared. As a result of this framework, the dynamics of domesticborrowing and structure of social spending are studied. Reasons of the basis ofborrowing, the circumstances of borrowing, payments on dent in consequence of thisborrowing gone to which part of society are also researched. So distribution ofincome that exist in society is used as regulatory group whicxiand internal debt stock datas collected from Undersecretariat of Treasury analyzed byusing Cointegration analysis which is a part of time series econometric techniques .In this analytical framework, the influence of internal debt over the socialexpenditure is researched.In this study, first of all in the first part books and essays about the topic ofthis study was examined as literature review. It is found that, internal borrowings puta burden on budget and it also has a cost to the society. It is mentioned that there is awelfare transfer to the lenders from the rest of the society and in this way inequity inincome distribution become more obvious. Furthermore, in the studies whichcompares Turkey with other countries in terms of social expenditure it is said thatamount of money allocated for social spending from the budget is too low. It is seenthat the reason of not increasing this spending amount is state's interest payments tolenders of these internal debts.In the second part of the study, post1980 Turkish economy's internal borrowingdynamics are investigated by taking pre 1980 Turkish economic history intoconsideration. Statist policies after the establishment of the Republic, aim ofcreating industrial bourgeoise as a result of these policies and negative effects of thissituation on people operating in agricultural sector are argued.The year 1946 was very crucial for Turkish economy since multi-partysystem was established in 1946. In the mid 1950's mixed economy model wasaccepted in which the state and private sector function together. The realization ofthe fact that liberal policies implemented before 1970's couldn't control the budgetand huge trade deficit became uncontrollable. With the oil crisis in 1974 Turkisheconomy deeply depressed, even became dependent on one cent, and this depressionled state to internal borrowing. After the January, 24 decisions in 1980 state economybecame suitable for liberal policies. Aim of that policies did not intend to improvesocial welfare but only served the development of more liberal policies ehich openup the space for easy movement of capital.In the second part, as a subtitle, structure of social expenditures in Turkeywas investigated. In this context, social state and social expenditure was discussed.Social states' establishment process and to what extend countries obey the iirequirements of the term social state are examined. Under the category of socialexpenditure educational expenditures, spendings on health services, social securityspendings are defined. It is stressed that those expenditures have to be fulfilled by`social` states. Then, it is mentioned that social state concept has revised with theglobalization process and it is also mentioned that as a result of this revision, policiesbecame more liberal and privatizations have occured. Moreover, it is argued thathealth and educational services transformed in such a way that favoring the market.Among these transformations, privatiation of state institutions which brings profit atone time is came into agenda. Additionally, in the field of health, via general healthinsurance all social security institutions gathered under the one roof. Amount ofindividual health payments are increased as a result of this transformation. Similarly,in education, public schools' failures resulting from several limited facilities arestarted to be emphasized. Together with this emphasis, prep-schools andtransformation of them to the private educational schools are in the agenda of thegovernments. Also, subsidies which will be given to these institutions during thisprocess, openly shows us the decisions of the people who favour the market.In the third part of this study some general information is given about theterm borrowing. Then causes of borrowings are investigated. Causes of borrowingsare listed and categorized as following; borrowings for extraordinary expanses, forstate's and other public institutions' investments and reforms, for balancing thedifference between current expenditure and current revenue and fore some particularreasons. Indeed, classification of these borrowings are also searched and it isclassified as following; arbitrary and mandatory debts, short-term and long-termdebts, external and internal debts. As stated in the title we emphasized on internaldebts. Internal debts are divided into four category in terms of its sources ; privateperson and institutions, social security associations and economic institutions, banksand insurance companies and Central Bank. In addition to sources of internalborrowing, selling methods in internal borrowing is also emphasized in this part ofthe study. These methods are; outright sale, tender and endettement continuel.In the last part of the thesis, social expenditure datas between years 1980 and2010 collected from OECD and World Bank and internal debt stock datas betweensame time interval collected from Undersecretariat of Treasury's web site analyzedby using Cointegration analysis. In the analysis, firstly the purpose of observing therelationship between data, ADF unit root test was applied to data which is located in