Construction contractor selection procedure in public procurement by evaluating bid price and non-price criteria: A model proposal

Abstract

ÖZETKAMU İHALELERİNDE TEKLİF FİYATI VE FİYAT DIŞI UNSURLARIBİRLİKTE DEĞERLENDİREREK MÜTEAHHİT SEÇİMİ VEBİR MODEL ÖNERİSİYılmaz, AyşegülMimar Sinan Güzel Sanatlar ÜniversitesiFen Bilimleri EnstitüsüYapı Mühendisliği Anabilim DalıYapım Proje Yönetimi ProgramıDanışman : Doç. Dr. Sema ErgönülEylül 2006Son on yıl içinde, birçok araştırmacı ve hükümet tarafından kamu ihalelerinde enavantajlı ve etkili müteahhit seçim yöntemlerinin geliştirilmesi yönünde, bütündünyada yükselmekte olan bir akım vardır. Hükümetler bu tür çalışmaları, ihalelerleilgili yasama ve yasal düzenlemeler sürecinde kullanabilmektedirler. Son yıllarda,Avrupa Birliği`ne üyelik için gerekli düzenlemeler çerçevesinde kamu ihaleleriningeliştirilmesi üzerine Türkiye'deki yasal faaliyetlerde de çok büyük bir artışgözlenmektedir. 4734 sayılı Türk Kamu İhale Yasası bu faaliyetlerin bir sonucudur.4734 sayılı yasa; daha şeffaf düzenlemelere sahip, kamu idarelerince yükleniciadaylarına karşı hiçbir keyfi ve eşit olmayan muamele içermeyen, ayrımcı ve hoşolmayan ihale uygulamalarının giderildiği ve etkili rekabetin geliştirildiği bir kamuihale sistemi sunmaktadır. Bu niteliklere dayanarak 4734 sayılı Kamu İhale Yasası,en düşük teklif sahibinin ihale dokümanlarında geçersiz belge bulunması gibi istisnaidurumlar haricinde idareleri, en düşük teklif sahibine işi vermek zorundabırakmaktadır. Herhangi bir sübjektif karar içermeyen `en düşük teklif' uygulaması,kamusal sorumluluğun gereksinimlerinin çoğunu karşılıyor olması nedeniyle de, açıkbir biçimde en baskın seçim kriteridir.Yüklenici yeterlik değerlendirmesi olmaksızın, sadece en düşük teklif fiyatına dayalıteklif değerlendirme yönteminin, basit ve küçük ölçekli kamu projeleri için uygunolabileceği görülmektedir. Öte yandan, farklı özel işler içeren ve ileri teknolojigerektiren büyük ölçekli kompleks projeler, belli istekliler arasında ihale usulü ya dapazarlık usulü yöntemleriyle ihale edilebilmektedir. Ancak yasada, en düşük fiyatesasına göre ihale edilen ve teklif fiyatı ekonomisinden ötesine ihtiyaç duyan ortaölçekli yarı kompleks projeler için hiçbir özel madde bulunmamaktadır. İşin endüşük teklif fiyatı esasına göre istekliye verilmesi, orta ölçekli yarı kompleks projeleriçin yanlış ekonomiyle sonuçlanabilmektedir. Günümüzde kamu idareleri, projelerinbaşarısı için, teklif değerlendirme ve müteahhit seçim süreci esnasında teklif fiyatıylabirlikte fiyat dışı unsurları içeren bir tür yeterlik sistemine ihtiyaç duymaktadırlar.Bu tez, fiyat dışı unsurları müteahhit ve teklif değerlendirme aşamasında dikkatealmak isteyen ve buna ihtiyaç duyan kamu idarelerinin orta ölçekli yarı kompleksprojeleri için kullanışlı, ve teklif fiyatı ile birlikte fiyat dışı unsurları içeren müteahhitdeğerlendirme modeli geliştirmeyi amaçlamaktadır. Çalışma, Türkiye'deki kamuihale ortamının özellikleri ile ilgili bölümle başlamaktadır. Müteahhit seçim kriterlerive teklif değerlendirme süreci ile ilgili 4734 sayılı Kamu İhale Yasası ile 2004/18/ECsayılı Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi Direktifi'nde yer alanmaddeler ve şartlar, bir sonraki bölümde özetlenmiştir. Ardından üçüncü bölümde,kapsamlı bir literatür araştırması neticesinde, istekli yeterlik kriterleri ile dünyadakiihale uygulamalarındaki müteahhit değerlendirme ve seçimine yönelik mevcut pratikve teorik modeller anlatılmıştır. Türk Kamu İhale Yasası'nın Avrupa Parlamentosuve Avrupa Birliği Konseyi Direktiflerine paralel olarak geliştirilmesi vedüzenlenmesi için Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan rapor da bu bölümdeanlatılmıştır. Ayrıca bu bölüm, Türkiye'deki mevcut ihale uygulamaları hakkındaAnkara'daki farklı kamu idarelerindeki bazı uzmanlarla yapılan görüşmelerin özetiniiçermektedir. Bu konuda mevcut kaynaklar incelendikten sonra dördüncü bölümde,kamu idarelerinin müteahhit değerlendirme sürecinde kullanması için, teklif fiyatı vefiyat dışı unsurları içeren bir model önerisi sunulmaktadır. Beşinci bölümde ise önerimodel mullanılarak bir hastane projesi için teklif veren müteahhitlerindeğerlendirilmesi amaçlanmıştır. Öneriler ve yorumlar, elde edilen sonuçlarla birliktealtıncı bölümde değerlendirilmiştir.Anahtar kelimeler : Kamu İhale Yasası (4734), Kamu İdareleri, Yapım İşleri,Müteahhit Değerlendirme ve Seçimi, Teklif Fiyatı ve Fiyat Dışı Unsurlar

SUMMARYCONSTRUCTION CONTRACTOR SELECTION PROCEDUREIN PUBLIC PROCUREMENT BY EVALUATINGBID PRICE AND NON-PRICE CRITERIA: A MODEL PROPOSALYılmaz, AyşegülMimar Sinan Fine Arts UniversityInstitute of Science and TechnologyDivision of Structural EngineeringConstruction Project Management ProgrammeSupervisor : Assoc. Prof. Dr. Sema ErgönülSeptember 2006In the last decade, there has been a trend rising around the world towardsimprovement of the most advantageous and effective contractor selection methods bymany researchers and also by governments in public procurement. Governments mayhave been utilizing these kind of studies during legislation and legal regulations onprocurement. In recent years, there is an enormous increase in legal activities inTurkey too on the improvement of public procurement in scope of necessaryregulations for the membership of European Community. Turkish PublicProcurement Law (PPL 4734) is an outcome of these activities. It presents a publicprocurement system with: more transparent regulations, no arbitrary and unequaltreatment of public client to candidate contractors, elimination of discriminatory andunwelcome procurement practices, and development of effective competition. Basedupon all these attributes, PPL 4734 constrains public clients to contract with thelowest bidder, except in exceptional cases like invalidity of documents of the lowestbidder. `The lowest bid? including no subjective judgement is clearly the mostdominant criterion because of to be satisfying most of the requirements of publicaccountability.Tender evaluation solely on the lowest bid price without contractor qualification maybe suitable in simple and small-scale public projects. Moreover, big-scale complexprojects including different special works or requiring high technology may beprocured by restrictive and even negotiated procedures. PPL 4734 has alreadydirected public clients towards these procedures legally. However, there is no specialarticle in the law for middle-size and semi-complex projects which are procured as to`the lowest bid? system and need more than bid price economy of public clients. Theaward of a contract to a bidder based on lowest bid price alone may result in a ``falseeconomy?? for middle-size and semi-complex projects. Today, public clients needsome kind of qualification by non-price criteria together with bid price criteria duringbid evaluation and contractor selection process for success of projects.This study aims to develop a contractor and bid evaluation model includingnon-price attributes together with the bid price and practicable for middle-size andsemi-complex projects of public authorities -who want and need to take into accountthe factors other than price during contractor evaluation phase. The study starts withthe chapter about the characteristics of public procurement environment in Turkey.The articles and the provisions in PPL 4734 and Directive 2004/18/EC of EPC aboutcontractor selection criteria and tender evaluation process summarized in thesubsequent chapter. And then, in the third chapter, contractor qualification criteria,and current practical and theoretical models on contractor evaluation and selection inworldwide tendering practices are described by the help of comprehensive literaturesearch. The report of Public Procurement Authority about the studies onimprovement and regulation of Turkish PPL 4734 paralleled with Directives of EPCis also described within this chapter. Besides, this chapter contains the summary ofthe results of interviews with some professionals from different public authorities inAnkara about current procurement practices in Turkey. After all literature review, thefourth chapter proposes a model including bid price and non-price criteria for the useof public clients during contractor evaluation procedure. An application of the modelto a hospital project is presented in the fifth chapter. Finally, conclusions are given inthe sixth chapter with some suggestions and interpretations.Key words : Public Procurement Law (4734), Public Clients, Construction Works,Contractor Evaluation and Selection, Bid Price and Non-price Criteria